Como emitir e gerenciar a nota de empenho no contrato público
Guia prático com base na Lei 4.320/1964 e Lei 14.133/2021 sobre emissão, classificação e gestão da nota de empenho em contratações públicas. Inclui passo a passo e perguntas frequentes.
A nota de empenho é o documento que formaliza a reserva de dotação orçamentária para uma despesa pública, criando para o Estado a obrigação de pagamento conforme o art. 58 da Lei nº 4.320/1964. Ela não substitui o contrato administrativo, mas é o primeiro estágio da execução da despesa — o empenho.
O papel fundamental da nota de empenho na administração pública
A nota de empenho funciona como um "cheque pré-datado" do governo: ela garante que o dinheiro está separado no orçamento para pagar o fornecedor. Sem ela, o gasto é ilegal — a Administração não pode assumir compromisso financeiro sem empenho prévio (art. 60 da Lei 4.320/1964).
O documento registra o credor, o valor, a classificação orçamentária e a finalidade da despesa. Esse registro é obrigatório para todas as contratações, inclusive dispensas e inexigibilidades. Após a emissão, o recurso fica vinculado àquele gasto específico, não podendo ser realocado sem anulação do empenho.
Na prática, a nota de empenho é o ponto de partida para o fornecedor receber. É com base nela que se emite a nota fiscal e se inicia o processo de liquidação e pagamento.
Hipóteses de substituição do contrato pela nota de empenho
Em regra, toda contratação pública exige contrato formal. Mas o art. 95 da Lei nº 14.133/2021 abre exceções: a nota de empenho pode substituir o contrato em dispensas de licitação baseadas no art. 75 (como compras de baixo valor, emergência, etc.) e em compras de bens ou serviços com entrega imediata e integral, desde que não haja obrigações futuras.
Isso simplifica a burocracia. Por exemplo, na compra de material de escritório com entrega única, a Administração pode emitir a nota de empenho como único documento formal. Porém, para serviços continuados ou obras, o contrato continua obrigatório.
Classificação e fluxo de execução da despesa
Os empenhos se dividem em três tipos conforme a previsibilidade do pagamento:
| Tipo | Descrição | Exemplo |
|---|---|---|
| Ordinário | Para despesas de valor conhecido e pagamento único | Compra de um equipamento |
| Global | Para despesas contratuais com parcelas previsíveis (ex.: aluguel, serviço continuado) | Contrato de manutenção anual |
| Estimativo | Para despesas com valor total incerto (ex.: conta de água, energia) | Fornecimento de energia elétrica |
A execução segue três estágios obrigatórios:
- Empenho: reserva do recurso.
- Liquidação: verificação do direito adquirido com base em nota fiscal, termo de recebimento e outros comprovantes (art. 63 da Lei 4.320).
- Pagamento: efetiva transferência financeira ao credor.
A liquidação é o momento crítico: o órgão confere se o bem foi entregue ou o serviço prestado conforme o contrato. Pagar sem liquidação configura dano ao erário.
Passo a passo para emitir e gerenciar a nota de empenho
Emitir uma nota de empenho não é complicado, mas exige cuidado. Siga este roteiro:
1. Verifique a dotação orçamentária. Consulte o sistema de planejamento (ex.: SIAFI, para órgãos federais) e confirme que há saldo disponível na rubrica correta. Emitir empenho sem dotação é crime de responsabilidade.
2. Preencha os dados obrigatórios: credor (CNPJ/CPF), valor, classificação funcional programática (função, subfunção, programa, ação), e a descrição do objeto. Use o sistema do órgão — cada ente tem seu próprio (Compras.gov.br, SIGEF, etc.).
3. Assine digitalmente. A nota de empenho deve ser assinada pelo agente público autorizado (ordenador de despesa ou preposto). A assinatura eletrônica garante autenticidade.
4. Publique no Portal da Transparência. A Lei de Acesso à Informação (Lei 12.527/2011) exige que todas as despesas sejam divulgadas em formato aberto. Isso inclui o número do empenho, valor e credor.
5. Acompanhe a execução. Após a emissão, monitore a entrega do objeto. Quando chegar a nota fiscal, inicie a liquidação: confira quantitativo, qualidade e prazos. Só então autorize o pagamento.
Armadilhas comuns:
- Emitir empenho global sem estimativa real de consumo — gera saldo residual e risco de anulação.
- Esquecer de publicar no Portal da Transparência — pode levar a sanções por transparência.
- Pagar sem liquidação — o TCU considera como dano ao erário (Acórdão 2.311/2021-Plenário).
Perguntas frequentes
Qual a diferença entre nota de empenho e contrato?
A nota de empenho é o registro orçamentário da despesa; o contrato é o instrumento jurídico que estabelece os direitos e obrigações entre as partes. O contrato gera o direito ao pagamento; a nota de empenho garante que há recurso para pagar. Nem toda despesa precisa de contrato (ex.: compras de pequeno valor), mas toda despesa precisa de empenho.
Quando posso usar apenas nota de empenho sem contrato?
Nas hipóteses do art. 95 da Lei 14.133/2021: dispensas de licitação (art. 75) e compras com entrega imediata e integral. Exemplo: compra de passagens aéreas ou material de escritório com entrega única.
O que é empenho global?
É o tipo de empenho usado para despesas com execução continuada, como contratos de manutenção ou aluguel. O valor total estimado é empenhado de uma só vez, mas o pagamento é feito em parcelas mensais. O saldo não utilizado ao final pode ser anulado.
Como anular uma nota de empenho?
A anulação (ou cancelamento) ocorre quando a despesa não será mais executada. Deve ser feita pelo mesmo sistema de emissão, com justificativa e autorização do ordenador de despesa. A anulação libera a dotação orçamentária para outros usos.
Qual o prazo para pagamento após a liquidação?
A Lei 14.133/2021 não fixa prazo único; depende do contrato ou do regulamento do órgão. Em geral, o pagamento deve ocorrer em até 30 dias após a liquidação, como prevê o art. 5º da Lei 8.666/1993 (aplicável subsidiariamente).