Como emitir nota fiscal para órgão público: retenções e empenho

A Nota Fiscal (NF) é o documento que formaliza a entrega de bens ou a prestação de serviços para a Administração Pública. No ciclo de pagamento público, regulado pela Lei nº 4.320/1964, a emissão da NF é o gatilho para a liquidação da despesa – etapa que antecede o pagamento. Erros no preenchimento, como CNPJ incorreto ou descrição divergente do objeto, são a principal causa de atrasos e glosas.

Por que a nota fiscal é crucial no ciclo de pagamento público?

A liquidação da despesa pública depende da comprovação do direito do credor, conforme art. 63 da Lei nº 4.320/1964. A nota fiscal é o documento que atesta que o fornecimento foi concluído. Sem ela, o órgão não pode autorizar o pagamento.

Além disso, a NF deve refletir exatamente o que foi contratado. Se a descrição do objeto ou os valores divergirem do contrato ou da nota de empenho, o fiscal do contrato pode recusar o ateste. Segundo o Tribunal de Contas da União, a falta de correspondência entre NF e empenho é uma das irregularidades mais frequentes na prestação de contas.

Na prática: antes de emitir, confira o número do contrato, o CNPJ do órgão (que pode ser diferente do CNPJ da unidade gestora) e a descrição exata do item no termo de referência.

Como o empenho se relaciona com a nota fiscal?

O empenho é a reserva orçamentária que garante que há dotação para pagar a despesa. O fornecedor recebe uma nota de empenho (NE) antes da entrega. A emissão da NF deve ocorrer após a entrega e o ateste do fiscal, e o valor da NF não pode ultrapassar o saldo disponível na NE.

Caso a NF seja emitida com valor superior ao saldo do empenho, o órgão não conseguirá liquidar a despesa. Será necessário um termo aditivo ou um novo empenho, o que pode levar semanas. Para serviços continuados, o ideal é emitir NF mensalmente com base no valor efetivamente executado, nunca ultrapassando o saldo global do empenho.

A Instrução Normativa RFB nº 2145/2023, que rege a retenção de tributos nas contratações públicas, reforça que a NF deve conter o número do empenho. Sem essa informação, o pagamento fica suspenso.

Armadilha comum: emitir NF antes do ateste. O fiscal precisa atestar que o serviço foi prestado ou o bem entregue. Se a NF chega antes, ela fica “em fila” até a conferência.

Quais retenções tributárias incidem na nota fiscal para órgão público?

Os órgãos públicos são obrigados a reter na fonte os tributos devidos pelo fornecedor, conforme a Instrução Normativa RFB nº 2145/2023 e legislação correlata. As principais retenções são:

PIS/Pasep, COFINS e CSLL

Esses tributos federais são retidos em conjunto com alíquota total de 4,65% (0,65% PIS + 3,00% COFINS + 1,00% CSLL) no regime cumulativo. Se o fornecedor for do lucro real (não cumulativo), as alíquotas mudam para 1,65% PIS e 7,6% COFINS – mas o órgão aplica a alíquota conforme a atividade. Empresas do Simples Nacional não sofrem essa retenção.

INSS

A retenção de 11% sobre o valor bruto da NF aplica-se quando há cessão de mão de obra – serviços de limpeza, vigilância, conservação, etc., conforme a Instrução Normativa RFB nº 2145/2023. O valor retido pode ser compensado na DCTFWeb.

ISS

O ISS é municipal, com alíquota entre 2% e 5%, definida pela lei do município onde o serviço é prestado. Consulte o site da prefeitura ou o Portal Nacional de Emissão de NFS-e. Órgãos públicos estaduais e federais geralmente não retêm ISS, salvo convênio específico.

Tabela resumo:

Tributo	Alíquota típica	Base legal	Quando se aplica
PIS/Pasep	0,65%	IN RFB 2145/2023	Fornecimento de bens e serviços em geral
COFINS	3,00%	IN RFB 2145/2023	Idem
CSLL	1,00%	IN RFB 2145/2023	Idem
Total (PIS+COFINS+CSLL)	4,65%	–	Retenção conjunta no regime cumulativo
INSS	11%	IN RFB 2145/2023	Cessão de mão de obra (limpeza, vigilância, etc.)
ISS	2% a 5%	LC 116/2003	Serviços sujeitos ao ISS, conforme legislação municipal

Como evitar glosas e atrasos? (passo a passo)

Siga este roteiro para garantir que sua NF seja aceita e paga sem problemas:

1. Cadastre o cliente corretamente – No seu sistema de emissão (ERP ou emissor gratuito), selecione a opção “Órgão Público” como tomador. Isso habilita os campos de retenção e o cálculo automático.

2. Informe seu regime tributário na NF – Se for Simples Nacional, marque a opção correspondente no campo de tributação. Caso contrário, o órgão reterá os 4,65% indevidamente, gerando retrabalho.

3. Valide com o setor de compras antes da primeira emissão – Cada órgão pode exigir dados extras no campo “Informações Complementares”, como número do contrato, ordem de serviço ou local da entrega. O Sebrae recomenda essa verificação.

4. Emita a NF imediatamente após o ateste do fiscal – Quanto mais tempo você esperar, maior o risco de perder prazos orçamentários (fim do exercício, por exemplo).

5. Confira o saldo do empenho antes de emitir – Acesse o portal do órgão (ex.: Compras.gov.br) e verifique se há saldo suficiente. Se estiver no limite, solicite reforço antes de emitir.

Na prática: fornecedores experientes mantêm uma planilha com o saldo atualizado de cada empenho e o cronograma de medições para não emitir NF acima do limite.

Perguntas frequentes

O que fazer se o valor da NF ultrapassar o saldo do empenho?

A NF não será paga até que o empenho seja reforçado ou um novo empenho seja emitido. Entre em contato com o setor de licitações do órgão para solicitar o ajuste. Enquanto isso, não cancele a NF – aguarde a regularização.

Preciso reter ISS mesmo que a prefeitura não exija?

Se o serviço for prestado em município que não tenha legislação específica, aplica-se a alíquota padrão de 2% (ou a prevista na LC 116/2003). Consulte o tomador – se for órgão estadual ou federal, geralmente não retém ISS, mas isso pode variar conforme convênio.

Como corrigir uma NF emitida com CNPJ errado?

Se o erro for identificado antes do pagamento, a NF pode ser cancelada (se dentro do prazo) ou substituída por uma nota de correção (carta de correção eletrônica). Após o pagamento, a correção é mais complexa e pode exigir processo administrativo.

Empresa do Simples Nacional precisa informar algo na NF?

Sim. No campo “Informações Complementares” ou no grupo de tributação, selecione “Simples Nacional – Não retido”. Isso evita que o sistema do órgão aplique indevidamente as retenções de PIS, COFINS e CSLL.

O INSS retido pode ser compensado?

Sim. O valor do INSS retido pelo órgão pode ser compensado na próxima DCTFWeb como contribuição previdenciária a recolher. É importante guardar a NF como comprovante.