Conluio e combinação de preços entre licitantes: sanções do art. 155 da Lei 14.133/2021

O conluio entre licitantes — ação coordenada para fraudar a competitividade de uma licitação — é uma das infrações mais graves previstas na Lei 14.133/2021. O art. 155 tipifica quatro condutas relacionadas à fraude e combinação de preços, com sanções que vão de multa a declaração de inidoneidade por até 6 anos. Este artigo explica cada infração, as penalidades e como o Tribunal de Contas da União (TCU) analisa casos concretos.

O que o art. 155 da Lei 14.133/2021 considera fraude e conluio?

A Lei 14.133/2021 dedica quatro incisos do art. 155 para coibir fraudes combinadas entre licitantes:

• Inciso IX – Fraude à licitação ou ato fraudulento na execução do contrato. Exige dolo: o licitante age intencionalmente para obter vantagem indevida.
• Inciso X – Comportamento inidôneo ou fraude de qualquer natureza. É uma cláusula mais ampla, que alcança condutas que denotam má-fé independentemente de prejuízo comprovado.
• Inciso XI – Atos ilícitos que visem frustrar os objetivos da licitação. Aqui se enquadram a combinação prévia de preços, o uso de "laranjas" e o rodízio de vencedores.
• Inciso XII – Atos lesivos contra a administração, nos termos da Lei Anticorrupção (Lei 12.846/2013). Integra o microssistema de combate à corrupção.

A principal diferença entre os incisos está na gravidade e na prova exigida. Enquanto o inciso IX exige fraude concretamente verificada, o inciso XI pune a tentativa de frustrar a licitação — mesmo que o resultado não se concretize.

Quais sanções administrativas o art. 156 da Lei 14.133/2021 prevê?

O art. 156 da mesma lei estabelece as penas aplicáveis a essas infrações:

Sanção	Duração	Percentual/Base
Multa	–	0,5% a 30% do valor do contrato licitado
Impedimento de licitar e contratar	Até 3 anos	–
Declaração de inidoneidade	3 a 6 anos	–

A multa é calculada sobre o valor do contrato licitado, não sobre o lance vencedor. O impedimento impede participar de licitações com qualquer órgão público durante o prazo. Já a declaração de inidoneidade é a pena mais severa: impede contratar com toda a Administração Pública por no mínimo 3 anos e pode ser estendida a sócios e dirigentes.

Todas as sanções exigem processo administrativo com contraditório e ampla defesa (art. 158). A autoridade competente deve motivar a escolha da sanção e sua dosimetria.

Como o TCU avalia conluio e dosimetra as sanções?

O Tribunal de Contas da União (TCU) possui jurisprudência consolidada sobre a caracterização de conluio. A mera existência de sócios em comum entre empresas licitantes não é suficiente para configurar fraude — é preciso haver elementos materiais como:

• Uso do mesmo endereço ou IP para cadastro e lances
• Propostas com erros idênticos ou complementares
• Vínculo operacional recorrente entre as empresas
• Contratação dos mesmos serviços contábeis ou terceirizados

Na dosimetria, o TCU considera:

1. Gravidade da infração – a conduta efetivamente frustrou a competitividade?
2. Danos ao erário – houve prejuízo financeiro ou potencial de dano?
3. Existência de programa de integridade – a empresa possui compliance robusto?
4. Circunstâncias atenuantes – colaboração com a investigação, reparação do dano, primariedade?
5. Circunstâncias agravantes – reincidência, cargo do responsável, uso de "laranjas"?

Segundo o TCU, a dosimetria deve ser proporcional e individualizada. Uma empresa que colaborou com a investigação pode ter a pena reduzida em até 1/3, enquanto a reincidência pode elevar a sanção ao dobro.

Como conduzir a apuração e aplicação das sanções?

Na prática, o gestor público deve seguir um rito objetivo para apurar indícios de conluio:

1. Identificar os indícios – colete documentos, e-mails, atas de preços, logs de acesso ao sistema de licitação.
2. Instaurar processo administrativo – formalize com portaria, garantindo contraditório e ampla defesa (art. 158).
3. Notificar as empresas envolvidas – dê prazo de 5 a 15 dias para defesa prévia.
4. Analisar provas e fundamentar – examine cada elemento material e relacione ao inciso do art. 155 que se aplica.
5. Dosar a penalidade – aplique os critérios do TCU: gravidade, dano, compliance, atenuantes e agravantes.
6. Publicar a decisão – registre no PNCP para produzir efeitos erga omnes.

Esse procedimento evita nulidades e garante que a sanção seja mantida em eventual recurso.

Perguntas frequentes

Qual a diferença entre impedimento e declaração de inidoneidade?

O impedimento de licitar e contratar (até 3 anos) é aplicado a infrações menos graves e atinge apenas o órgão que aplicou a pena. A declaração de inidoneidade (3 a 6 anos) é mais severa e impede a empresa de contratar com toda a Administração Pública, inclusive estados e municípios.

É possível empresa sofrer sanção por conluio sem prejuízo comprovado?

Sim. O inciso XI do art. 155 pune atos que visem frustrar os objetivos da licitação, independentemente de resultado. Mesmo que a combinação de preços não tenha sido efetivada, a tentativa já configura infração.

Empresa com programa de compliance pode reduzir a penalidade?

Sim, a existência de programa de integridade (compliance) é considerada atenuante na dosimetria da sanção, conforme entendimento do TCU. A empresa deve comprovar medidas efetivas de prevenção e detecção de fraudes.

A sanção pode ser estendida a sócios e administradores?

Sim. Em casos de declaração de inidoneidade, a pena pode alcançar os sócios e dirigentes da empresa, impedindo-os de contratar com a Administração Pública, mesmo que mudem de razão social.