Critério de julgamento por maior desconto: quando o governo usa e como formular

O critério de julgamento por maior desconto, previsto no art. 34 da Lei 14.133/2021, é um dos cinco critérios de julgamento nas licitações brasileiras. Nele, os licitantes oferecem percentuais de desconto sobre um valor de referência fixado pela Administração, e vence quem propuser o maior desconto. Esse critério é especialmente útil quando o órgão público conhece bem os custos do objeto, mas os preços de mercado variam com frequência.

Quando utilizar o critério de maior desconto

A Administração deve optar pelo maior desconto quando dispõe de informações consistentes sobre os custos para fixar um preço de referência confiável. Isso ocorre sobretudo em três situações: preços voláteis, quantitativos incertos e contratos com planilhas orçamentárias detalhadas.

Preços voláteis. Em licitações de combustíveis, derivados de petróleo ou commodities agrícolas, os preços mudam diariamente. Manter um valor fixo no contrato tornaria a proposta inviável ou arriscada. Com o maior desconto, o fornecedor aplica um percentual sobre o preço de referência (ex.: preço da ANP), ajustando-se automaticamente às flutuações. O Portal de Compras do Governo Federal recomenda esse critério para aquisições de combustíveis e derivados.

Quantitativos incertos. Em serviços de manutenção predial, por exemplo, o volume de serviços futuros não é exato. A Administração elabora uma planilha com quantitativos estimados e valores unitários de referência. Os licitantes oferecem desconto linear sobre essa planilha, e o contratado é pago conforme a medição real, com o mesmo desconto aplicado a cada item. Isso evita renegociações constantes de preço.

Planilhas orçamentárias conhecidas. Quando o órgão possui orçamento detalhado (como em obras de engenharia com projeto básico aprovado), o critério de maior desconto permite que as empresas compitam pelo melhor percentual de redução sobre os custos estimados. É vedado, porém, fixar valores simbólicos como R$ 1,00 para itens na planilha, pois isso distorce a competitividade.

Segundo a Lei 14.133/2021 (art. 34, § 3º), o critério de maior desconto pode ser combinado com o de menor preço, desde que o edital especifique claramente a forma de aplicação. Na prática, porém, cada licitação adota apenas um critério de julgamento principal.

Como formular o edital para maior desconto

O edital é o documento que define as regras da disputa. Para o critério de maior desconto, ele deve conter obrigatoriamente:

Valor de referência divulgado. O preço unitário ou global estimado pela Administração precisa ser informado no edital (art. 34, § 1º). Sem esse valor, o licitante não tem base para calcular seu desconto. É comum divulgar uma planilha com todos os itens e seus preços unitários de referência.

Desconto linear sobre todos os itens. O percentual de desconto oferecido deve incidir de forma linear sobre cada item da planilha. Não é permitido aplicar descontos diferentes a itens distintos, a menos que o edital preveja subcritérios (raro). A linearidade garante isonomia e simplifica a execução contratual.

Vedação a valores simbólicos. O Tribunal de Contas da União (TCU) proíbe que o orçamento estimado contenha itens com valor zero ou valor simbólico, como R$ 1,00, para itens que efetivamente serão contratados. Isso ocorre em alguns editais para burlar a aplicação do desconto em itens de baixo valor; o TCU considera prática ilegal.

Aplicação sobre aditivos. O desconto também deve ser aplicado aos serviços acrescidos por aditivos contratuais, desde que sejam da mesma natureza dos previstos no edital. O edital pode prever que novos itens terão seus preços formados com base na mesma taxa de desconto vencedora, evitando negociação futura.

Limitações das plataformas. O sistema federal Compras.gov.br aceita o critério de maior desconto em pregões eletrônicos e concorrências. O edital deve configurar corretamente o campo de lance como percentual de desconto, e não como valor absoluto, para evitar erros de julgamento.

Jurisprudência e vedações do TCU

O TCU tem posição firme sobre um ponto: é ilegal estipular um limite máximo de desconto no edital. No Acórdão nº 1.354/2025-Plenário, a Corte entendeu que fixar um percentual máximo (ex.: "desconto máximo de 20%") restringe artificialmente a competitividade e viola o princípio da obtenção da proposta mais vantajosa. A jurisprudência do TCU sobre licitações e contratos é a principal referência para evitar nulidades.

Outra vedação recorrente é a exigência de que o desconto incida apenas sobre parte dos itens, criando distorções. Por exemplo, um edital que determina desconto de 10% sobre itens de material e 0% sobre mão de obra pode ser questionado. O TCU entende que a linearidade é essencial para a transparência.

Além disso, o TCU alerta que a modelagem do edital deve ser compatível com as limitações técnicas das plataformas de compras. Se o sistema não aceita lances percentuais com duas casas decimais, o edital precisa se adaptar ou o julgamento pode ser invalidado por erro sistêmico.

Perguntas frequentes

Qual a diferença entre maior desconto e menor preço?

No critério de menor preço, o licitante oferece um valor fixo para o objeto; vence quem cobrar menos. No maior desconto, o licitante oferece um percentual de redução sobre um valor de referência previamente divulgado. O primeiro é ideal quando o preço de mercado é estável; o segundo, quando há volatilidade ou incerteza de quantitativos.

O edital pode fixar um desconto máximo?

Não. O TCU, no Acórdão nº 1.354/2025-Plenário, considera que estipular limite máximo de desconto restringe a competitividade e é ilegal. O edital deve aceitar qualquer percentual, mesmo que muito alto, e depois verificar a exequibilidade da proposta.

Como o desconto é aplicado em aditivos contratuais?

O edital deve prever que o desconto vencedor incide também sobre serviços adicionais da mesma natureza. Por exemplo, se o contrato de manutenção predial for aditado em 20% de área, o mesmo percentual de desconto será aplicado aos novos serviços, sem renegociação.

O que acontece se o licitante oferecer um desconto superior a 100%?

Descontos superiores a 100% são considerados inexequíveis e a proposta pode ser desclassificada. A Administração deve exigir comprovação de viabilidade econômica quando o desconto parecer excessivo, conforme art. 59 da Lei 14.133/2021.

O critério de maior desconto vale para obras de engenharia?

Sim, desde que o orçamento estimado seja detalhado (projeto básico). É comum em contratos de manutenção de rodovias, limpeza urbana e reformas prediais, onde os quantitativos são incertos e há planilha de custos unitários de referência.