Licitação de coleta de resíduos e limpeza urbana: guia para prefeituras

A contratação de serviços de coleta de resíduos sólidos e limpeza urbana por prefeituras é regida pela Lei 14.133/2021, que estabelece regras específicas para esses serviços continuados. Em 2024, mais de 60% dos municípios brasileiros ainda operavam contratos emergenciais ou aditivos sucessivos, segundo dados do Sistema Nacional de Informações sobre Saneamento. Este guia apresenta os principais pontos que prefeituras e empresas precisam considerar ao estruturar uma licitação de resíduos.

Por que a concessão é obrigatória para serviços de resíduos sólidos?

A Lei 14.133/2021 não exige expressamente a concessão para serviços de limpeza urbana, mas o Novo Marco Legal do Saneamento (Lei 14.026/2020) e a Política Nacional de Resíduos Sólidos (Lei 12.305/2010) impõem a universalização e a sustentabilidade econômica dos serviços. Segundo o artigo da Migalhas, a jurisprudência do Tribunal de Contas da União (TCU) tem inclinado para a obrigatoriedade de concessão ou parceria público-privada (PPP) quando o serviço envolve investimentos em infraestrutura, como aterros sanitários e usinas de triagem.

Contratos ordinários de prestação de serviços (como contratos administrativos comuns) vêm sendo questionados por não oferecerem a estabilidade necessária para investimentos de longo prazo. O Tribunal de Contas do Estado de São Paulo já decidiu que a simples locação de equipamentos ou contratação de mão de obra por prazo determinado é insuficiente quando há necessidade de implantação de infraestrutura de destinação final.

Na prática, o município deve avaliar se o serviço exige investimento em ativos (como frota especializada, estação de transbordo, aterro sanitário) – se sim, o regime de concessão é o mais adequado. Caso o serviço seja essencialmente operacional (coleta porta a porta com caminhões do município), o contrato de prestação de serviços pela Lei 14.133 pode ser utilizado, desde que o objeto seja claramente definido e haja dotação orçamentária.

Como elaborar o Estudo Técnico Preliminar (ETP) para coleta de resíduos?

O ETP é o documento base de qualquer licitação bem-sucedida. Para serviços de limpeza urbana, o Tribunal de Contas do Estado de São Paulo reitera que o ETP deve conter: diagnóstico da situação atual (quantidade de resíduos gerada, rotas existentes, localização de pontos críticos), projeção de crescimento populacional e de geração de resíduos, metas de desempenho (frequência de coleta, tempo de resposta para ocorrências) e análise de alternativas (execução direta, terceirização, concessão).

Um erro comum é transferir ao particular a responsabilidade pelo dimensionamento das rotas ou pela definição das premissas de execução. A Administração não pode delegar a elaboração do projeto básico ao licitante – isso é vedado pelo art. 18 da Lei 14.133/2021. A consequência é a impugnação do edital e a anulação do contrato pelo TCU. No Acórdão 1.793/2021-Plenário, o TCU considerou irregular a licitação em que o projeto básico era genérico e o contratado teve que definir as rotas e quantitativos após a assinatura do contrato.

O que o ETP deve conter:

• Levantamento de dados: toneladas por dia, tipo de resíduo (domiciliar, comercial, hospitalar), frota necessária.
• Rotas preliminares: distância até o aterro, pontos de transbordo, frequência ideal.
• Metas de desempenho: indicadores como cobertura (%), tempo de coleta, taxa de recuperação de recicláveis.
• Análise de riscos: oscilação de preços de combustível, variação sazonal da geração, possibilidade de greve.

Qual o critério de julgamento adequado para coleta de lixo?

A Lei 14.133/2021 prevê cinco critérios de julgamento. Para serviços de coleta e destinação de resíduos, o critério de técnica e preço é vedado, conforme entendimento do Tribunal de Contas do Estado de São Paulo. O motivo é a natureza padronizada do serviço: coleta, transporte e destinação final não comportam diferenciação técnica significativa que justifique ponderação de propostas técnicas.

O critério adequado é o menor preço, avaliado pelo valor global da proposta ou por valor unitário (ex.: por tonelada coletada). A empresa deve comprovar capacidade técnica apenas na fase de habilitação, por meio de atestados de serviços anteriores. O TCU (Acórdão 2.345/2022-Plenário) reforça que a técnica não pode ser pontuada como critério de julgamento, mas sim exigida como requisito de habilitação técnica.

Além disso, o Sistema de Registro de Preços (SRP) é considerado incompatível com serviços continuados de limpeza urbana. O SRP é indicado para aquisições futuras incertas, não para serviços permanentes com demanda previsível. Usar SRP para coleta de lixo gera insegurança jurídica e já foi reprovado em auditorias do TCU.

Quais exigências de sustentabilidade e documentação são obrigatórias?

A Lei 14.133/2021 estabelece o desenvolvimento sustentável como princípio das contratações públicas (art. 5º). Para serviços de resíduos, a principal exigência é a comprovação de destinação final ambientalmente adequada.

O licitante deve apresentar:

• MTR (Manifesto de Transporte de Resíduos): documento que acompanha o resíduo desde a origem até a destinação final, emitido pelo sistema SINIR.
• CDF (Certificado de Destinação Final): emitido pelo aterro sanitário ou usina de reciclagem licenciada, comprovando que o resíduo foi tratado/disposto corretamente.

Sem esses documentos, a proposta é desclassificada. O Portal Nacional de Contratações Públicas (PNCP) exige que o contrato preveja a obrigação de apresentar MTR e CDF periodicamente, sob pena de multa.

Outras exigências comuns:

• Comprovação de licença ambiental da unidade de destinação final (aterro, usina, incinerador).
• Plano de gerenciamento de resíduos sólidos (PGRS) conforme Lei 12.305/2010.
• Logística reversa para resíduos especiais (eletrônicos, pilhas, lâmpadas).

A sustentabilidade também abrange a eficiência energética da frota e a redução de emissões de carbono, que podem ser critérios de habilitação técnica ou cláusulas contratuais. Prefeituras de grande porte, como São Paulo e Belo Horizonte, já incluem metas de redução de emissões nos contratos de coleta.

Perguntas frequentes

É obrigatório licitar coleta de resíduos por concessão?

Não há obrigação absoluta na Lei 14.133, mas o Marco do Saneamento e a jurisprudência do TCU indicam que serviços com investimentos em infraestrutura devem ser contratados por concessão ou PPP. Para serviços puramente operacionais, o contrato administrativo comum é possível, desde que o projeto básico seja completo e a dotação orçamentária seja adequada.

O que acontece se o ETP for mal feito?

Um ETP genérico ou incompleto leva a aditivos contratuais descontrolados, impugnações e até anulação pelo TCU. Exemplo: falta de levantamento de rotas pode gerar complementações de preço que extrapolam o limite legal de 25% para obras e serviços.

Posso usar SRP para limpeza urbana?

O SRP não é recomendado para serviços continuados com demanda estável. O TCU já se manifestou contra, pois a ata de registro de preços não é contrato, e a Administração não tem obrigação de contratar, o que inviabiliza a continuidade do serviço.

Como comprovar destinação final na licitação?

O licitante deve apresentar CDF da unidade de destinação que utilizará, acompanhado da licença ambiental vigente. Durante a execução, os MTRs devem ser enviados periodicamente. Sem isso, a proposta é desclassificada.

Quais documentos fiscais são exigidos?

Além dos documentos de habilitação fiscal padrão (regularidade federal, estadual, municipal, FGTS, INSS), o edital pode exigir comprovação de regularidade ambiental e trabalhista específica do setor de resíduos.