Contratação de serviços de TI e fábrica de software no setor público: guia completo pela IN SGD 94/2022
Guia de licitação de TI e fábrica de software pela IN SGD 94/2022. Etapas obrigatórias (DFD, ETP, PCA), métricas de pontos de função, jurisprudência do TCU.
A contratação de serviços de tecnologia da informação (TI) no setor público brasileiro é regulada pela Lei nº 14.133/2021 e, para órgãos do Sistema de Administração dos Recursos de Tecnologia da Informação (SISP), pela Instrução Normativa SGD/ME nº 94/2022. A Portaria SGD/MGI nº 750/2023, por sua vez, estabelece o modelo específico para contratação de fábricas de software. Essas normas definem um rito processual obrigatório que começa muito antes da publicação do edital.
Qual é o marco legal e normativo das contratações de TIC?
A base legal geral é a Lei 14.133/2021, que desde abril de 2024 substitui integralmente a Lei 8.666/93, a Lei do Pregão (10.520/02) e o RDC. A Lei 14.133/2021, por exemplo, estabelece prazos mínimos, como o de 8 dias úteis para propostas no pregão eletrônico (art. 57). Para contratações de TIC no âmbito do Poder Executivo Federal, a IN SGD/ME nº 94/2022 detalha o procedimento: ela exige a elaboração de documentos de planejamento como o Documento de Formalização da Demanda (DFD), o Estudo Técnico Preliminar (ETP) e a inserção no Plano de Contratações Anual (PCA). A Portaria SGD/MGI nº 750/2023, por sua vez, é voltada especificamente para a contratação de fábricas de software — também chamadas de “estações de trabalho de desenvolvimento”. Ela orienta que a remuneração seja baseada em métricas de resultado, como pontos de função, e não exclusivamente em horas trabalhadas ou postos de trabalho.
Quais são as etapas obrigatórias do planejamento?
O planejamento de uma contratação de TIC sob a IN SGD 94/2022 segue uma sequência de documentos e aprovações. Cada etapa tem um propósito específico e deve conter informações concretas.
Documento de Formalização da Demanda (DFD)
O DFD é o primeiro documento. Ele deve justificar a necessidade da contratação com base no Planejamento Estratégico de TI (PETI) e no Plano Diretor de Tecnologia da Informação e Comunicação (PDTIC) do órgão. Na prática, o DFD precisa responder: o que se quer contratar, por que agora, e qual o vínculo com o plano de TI aprovado. Exemplo: “Aquisição de licenças de IDE e ferramentas de teste para 50 desenvolvedores, conforme meta de implantação de DevOps prevista no PDTIC 2023-2025.” O art. 6º da IN SGD 94/2022 determina que o DFD deve ser aprovado pela autoridade competente do órgão. A armadilha comum é redigir o DFD de forma genérica, sem alinhamento com o PDTIC — o que pode levar à reprovação na instância de governança.
Estudo Técnico Preliminar (ETP)
O ETP avalia a viabilidade técnica e econômica da contratação. Ele deve conter, no mínimo: a descrição da necessidade, os requisitos, a estimativa de quantitativo, a análise de soluções alternativas (por exemplo, desenvolver internamente vs. contratar), e a estimativa de preço com base em pesquisa de mercado. O art. 7º da IN SGD 94/2022 lista os elementos obrigatórios do ETP, incluindo a estimativa de quantitativo e o valor estimado. Para fábricas de software, o ETP deve especificar o perfil das equipes (analistas, programadores, testadores) e a métrica de mensuração (geralmente pontos de função). O erro frequente é copiar estimativas de contratações anteriores sem atualizar os preços ou sem considerar a evolução tecnológica.
Plano de Contratações Anual (PCA)
O PCA é o documento que consolida todas as contratações previstas pelo órgão para o ano, elaborado conforme o Decreto nº 10.947/2022. A contratação de TI deve estar listada no PCA com o respectivo código de classificação e estimativa de valor. O Decreto nº 10.947/2022, no art. 5º, determina que o PCA deve ser consolidado até o final do primeiro semestre de cada ano e publicado no sítio eletrônico do órgão. Sem a inclusão no PCA, a licitação não pode ser iniciada. Atenção: o prazo para inserção no PCA é anual — perder a janela significa postergar a contratação em até 12 meses.
Como funciona a contratação de fábrica de software?
A fábrica de software é um modelo de contratação em que o fornecedor disponibiliza uma equipe dedicada para desenvolver, manter ou testar sistemas sob demanda. A Portaria SGD/MGI nº 750/2023 desaconselha a remuneração baseada exclusivamente em postos de trabalho ("por cabeça") ou em horas trabalhadas (art. 3º), pois isso incentiva a ineficiência e o alongamento artificial dos prazos. Em vez disso, a norma recomenda a contratação por produto ou resultado mensurável.
A métrica mais utilizada para mensurar o resultado é a Análise de Pontos de Função (APF), padronizada pelo IFPUG. Com pontos de função, o pagamento é atrelado ao tamanho funcional do software entregue, independentemente do tempo gasto. Isso exige que o órgão tenha uma fábrica de software ou um escritório de projetos que faça a contagem e a aceitação dos pontos de função entregues — ou contrate uma consultoria especializada para essa função.
| Modelo de remuneração | Como funciona | Vantagem | Desvantagem |
|---|---|---|---|
| Por posto de trabalho | Pagamento mensal fixo por cada profissional alocado (ex.: R$ 15.000/desenvolvedor) | Simplicidade administrativa | Desalinhamento de incentivos; fornecedor não tem estímulo para produtividade |
| Por hora técnica | Pagamento de acordo com horas registradas | Flexibilidade para demandas variáveis | Risco de superfaturamento; difícil fiscalização do tempo efetivo |
| Por pontos de função | Pagamento por unidade de funcionalidade entregue (ex.: R$ 200/PF) | Alinhamento com valor gerado; incentivo à produtividade | Complexidade na contagem e aceitação; necessidade de especialistas |
Na prática, a IN SGD 94/2022 e a Portaria 750/2023 indicam que a remuneração por pontos de função é o modelo preferencial. Contudo, o edital pode prever uma parcela fixa para custos indiretos (infraestrutura, gestão) combinada com uma parcela variável por pontos de função.
O que diz a jurisprudência do TCU sobre contratações de TI?
O Tribunal de Contas da União (TCU) tem reiterados acórdãos que orientam as contratações de TI. Três pontos merecem destaque.
Vedação a cartas de exclusividade dos fabricantes
O TCU proíbe a aceitação de cartas de exclusividade emitidas pelos próprios fabricantes como comprovação de exclusividade de revenda (Acórdão 1.793/2021-Plenário). Para que um produto seja considerado exclusivo, a declaração deve vir de órgão ou entidade isenta — por exemplo, do INPI no caso de patentes, ou de associação de classe. Aceitar carta do fabricante fere o princípio da competitividade.
Parcelamento de serviços e licenças
Sempre que possível, o TCU recomenda o parcelamento do objeto da licitação em itens como suporte técnico, licenças de software e serviços de desenvolvimento. Isso amplia a participação de pequenas empresas e evita a concentração em um único fornecedor. Na prática, se for tecnicamente viável, o edital deve dividir o objeto — por exemplo, licença do sistema operacional em lote separado da manutenção.
Piso salarial em editais de TI
É permitida a fixação de pisos salariais em editais de serviços de TI como garantia da qualidade da mão de obra. O TCU entende que, desde que baseado em pesquisa de mercado e na convenção coletiva da categoria, o piso não fere a competitividade. Contudo, o valor deve ser compatível com o mercado da região e não pode ser elevado de forma a restringir a participação.
Perguntas frequentes
O que é a IN SGD 94/2022?
A IN SGD/ME nº 94/2022 é a instrução normativa que estabelece o rito processual para contratações de soluções de TIC pelos órgãos do SISP. Ela define as etapas de planejamento, seleção de fornecedor e gestão contratual, com documentos obrigatórios como DFD, ETP e PCA.
A IN SGD 94/2022 se aplica a estados e municípios?
Não diretamente. A IN 94 é de âmbito federal, vinculante apenas para órgãos integrantes do SISP. Estados e municípios podem adotá-la como referência, mas não são obrigados. Cada ente pode ter suas próprias normas — por exemplo, os estados de São Paulo e Minas Gerais possuem regulamentações locais para contratações de TIC.
Como calcular pontos de função na licitação?
O cálculo deve seguir o padrão IFPUG (ou NESMA, a depender da complexidade). O edital deve definir a metodologia de contagem, o perfil do contador (certificado) e os níveis de complexidade das funções. O órgão pode realizar a contagem prévia para estimar o quantitativo de PF e fixar o preço máximo.
Posso contratar fábrica de software por hora?
Sim, desde que justificado tecnicamente no ETP. Contudo, a Portaria SGD/MGI nº 750/2023 desaconselha a remuneração exclusiva por hora ou posto de trabalho. O modelo preferencial é por resultado, com pontos de função. Se o órgão não tiver capacidade de medir PF, pode adotar modelo híbrido (fixo + variável) ou horas com metas de produtividade.
Quais os riscos de não seguir a IN SG 94 para fábricas de software?
O principal risco é a ilegalidade da contratação, sujeita a anulação pelo TCU e responsabilização dos gestores. Além disso, contratos mal estruturados geram aditivos desnecessários, sobrepreço e baixa qualidade dos entregáveis. A observância da IN 94 é a segurança jurídica da contratação.