Licitação para coleta e destinação de resíduos sólidos urbanos: guia completo pela Lei 14.133/2021
Guia prático de licitação para coleta e destinação de resíduos sólidos urbanos na Lei 14.133: requisitos, parcelamento, critérios de julgamento e sustentabilidade.
A contratação de serviços de coleta, transporte e destinação final de resíduos sólidos urbanos (RSU) é uma das atividades mais complexas da administração pública municipal. A Lei nº 14.133/2021 estabelece o rito obrigatório para essas contratações, que devem ser feitas preferencialmente por concessão, com estudos técnicos preliminares robustos e observância ao Marco Legal do Saneamento Básico (Lei nº 11.445/2007).
Segundo o TCU (Acórdão nº 1.757/2022-Plenário), a terceirização de serviços de manejo de resíduos sem a devida concessão caracteriza burla à lei. O contrato de concessão é o instrumento adequado, vedando-se ajustes precários como contratos de prestação de serviços comuns.
Como planejar a contratação de resíduos sólidos urbanos à luz da Lei 14.133?
O planejamento começa com a elaboração de um Estudo Técnico Preliminar (ETP) detalhado. O ETP deve caracterizar a geração de resíduos do município (quantidade, composição, sazonalidade), definir rotas de coleta, estimar custos operacionais e propor indicadores de desempenho. A Lei nº 14.133/2021 exige que o ETP contenha a justificativa da necessidade, o dimensionamento do serviço e a demonstração da viabilidade técnica e econômica (art. 18).
Sem um ETP bem feito, o risco de aditivos contratuais é alto. O TCU já condenou municípios que realizaram aditivos superiores a 25% do valor inicial por ausência de planejamento adequado. Um erro comum é não considerar a variação da geração de resíduos em feriados e estações chuvosas, levando a frota subdimensionada.
O Marco Legal do Saneamento (Lei nº 11.445/2007) impõe que os contratos de resíduos sólidos observem as diretrizes nacionais de saneamento, incluindo a universalização do serviço e a cobrança por tarifa ou taxa. A licitação deve prever mecanismos de equilíbrio econômico-financeiro e reajuste periódico, conforme preconiza a lei.
É obrigatório parcelar a licitação de resíduos em lotes?
Sim, o parcelamento do objeto é a regra geral da Lei nº 14.133/2021 (art. 40). A administração deve dividir o serviço em lotes sempre que viável técnica e economicamente. No caso dos resíduos, é possível parcelar por rota de coleta, por tipo de resíduo (orgânico, reciclável, rejeito) ou por etapa (coleta, transporte, tratamento, destinação final).
A aglutinação de todos os serviços em um único lote só é permitida com justificativa técnica robusta que comprove a perda de economia de escala. Órgãos de controle como o TCU (Acórdão nº 2.245/2019-Plenário) condenam a aglutinação sem fundamentação. Na prática, a maioria dos municípios adota lotes regionais para ampliar a participação de empresas locais e aumentar a competitividade.
Tabela 1 — Vantagens do parcelamento vs. lote único
| Aspecto | Parcelamento em lotes | Lote único |
|---|---|---|
| Competitividade | Alta — atrai mais licitantes | Baixa — concentra em grandes empresas |
| Risco de desabastecimento | Baixo — falha em um lote não paralisa todo o serviço | Alto — uma única empresa responde por tudo |
| Fiscalização | Mais complexa (múltiplos contratos) | Mais simples (contrato único) |
| Aditivos | Menor tendência a aditivos vultosos | Maior chance de aditivos imprevistos |
Qual critério de julgamento usar na licitação de resíduos?
Para serviços de coleta e manejo de resíduos, o critério de julgamento mais adequado é o menor preço ou o maior desconto. A Lei nº 14.133/2021 (art. 34) prevê que o critério de técnica e preço é vedado quando o objeto puder ser definido objetivamente no edital, o que é o caso dos serviços de resíduos — as especificações de frequência, capacidade de caminhões e destinação são perfeitamente mensuráveis.
O Sistema de Registro de Preços (SRP) é incompatível com a natureza contínua dos serviços de resíduos. O SRP destina-se a contratações futuras e eventuais, não a serviços permanentes como coleta diária. A administração deve realizar uma licitação por concorrência ou pregão eletrônico (quando couber) com valor estimado baseado em pesquisa de mercado.
O TCU já decidiu (Acórdão nº 1.617/2021-Plenário) que a utilização de SRP para serviços contínuos de limpeza urbana é irregular, pois descaracteriza a obrigação de contratar empresa específica para execução imediata.
Como incluir sustentabilidade na licitação de resíduos?
O desenvolvimento nacional sustentável é um dos princípios basilares da Lei nº 14.133/2021 (art. 5º). A contratação de serviços de resíduos deve priorizar a destinação ambientalmente adequada, com rastreabilidade documental. O edital pode exigir que a contratada apresente comprovantes de destinação final, como notas fiscais de aterro sanitário licenciado ou comprovantes de reciclagem.
Cooperativas e associações de catadores de materiais recicláveis podem ser contratadas por dispensa de licitação, conforme o art. 75, inciso IV, da Lei nº 14.133/2021. Para isso, é necessário que a cooperativa seja composta exclusivamente por catadores de materiais recicláveis, com funcionamento regular e sem intermediação de terceiros. A dispensa é limitada a serviços de coleta seletiva e beneficiamento, não abrangendo a coleta convencional.
O Ministério das Cidades publica manuais de referência para elaboração de planos de resíduos sólidos, que devem ser consultados na fase de planejamento. A inclusão de cláusulas de sustentabilidade no edital (como percentual mínimo de reciclagem, metas de desvio de aterro e uso de veículos elétricos) é incentivada e pode ser exigida desde que fundamentada no ETP.
Perguntas frequentes
Qual a diferença entre concessão comum e concessão patrocinada para resíduos?
Na concessão comum, a remuneração do concessionário provém exclusivamente da tarifa paga pelos usuários. Na concessão patrocinada (PPP), há contraprestação pecuniária do poder concedente. Para resíduos, a forma mais comum é a concessão comum, mas a PPP pode ser adotada quando a tarifa não cobre os custos operacionais.
É possível contratar empresas de reciclagem por pregão?
Serviços de reciclagem que envolvam atividade industrial (transformação de resíduos em matéria-prima) não se enquadram como serviços contínuos e podem ser licitados por pregão eletrônico. O critério de julgamento será o menor preço, com especificações técnicas no termo de referência.
Como calcular o valor estimado da licitação de resíduos?
O valor deve ser calculado com base em pesquisa de preços no mercado local, considerando custos de mão de obra, combustível, manutenção de frota, taxas de aterro e depreciação. A Lei nº 14.133/2021 exige que a pesquisa abranja no mínimo três fontes: contratações similares de outros órgãos, publicação de preços no PNCP e orçamento de fornecedores.
Quais documentos de habilitação são exigidos para serviços de resíduos?
Além dos documentos usuais (CNPJ, certidões fiscais, FGTS, INSS, trabalhista), a habilitação técnica exige comprovação de capacidade operacional: atestados de execução de serviço similar, registro no CREA/CRQ e licença ambiental da empresa e do aterro de destinação.
O que fazer se o aterro sanitário estiver lotado durante a vigência do contrato?
O contrato deve prever cláusula de alteração de destinação, com procedimento de comprovação de inviabilidade técnica e autorização do órgão ambiental. A troca para aterro mais distante pode gerar reequilíbrio econômico-financeiro.