Como licitar energia solar para prédios públicos: modelos, leis e requisitos

A contratação de energia solar por órgãos públicos segue as regras da Lei nº 14.133/2021, que desde abril de 2024 é o marco legal único de licitações no Brasil. A lei inclui a sustentabilidade como princípio (art. 5º) e permite critérios como maior retorno econômico, que avalia custos de ciclo de vida. Em 2025, mais de 400 municípios já possuem projetos de geração distribuída homologados, segundo dados do Ministério de Minas e Energia.

Como a Lei 14.133/2021 trata sustentabilidade e eficiência energética?

A Lei 14.133/2021 tornou a sustentabilidade um princípio expresso das contratações públicas. O art. 11 exige que as licitações promovam o desenvolvimento nacional sustentável, e o art. 144 prevê a exigência de critérios de sustentabilidade ambiental na especificação do objeto. Na prática, isso significa que o edital pode — e deve — priorizar soluções de eficiência energética.

O critério de julgamento por maior retorno econômico (art. 33, VI) é um dos principais instrumentos. Ele permite que o órgão compare propostas considerando não apenas o preço inicial, mas também os custos de manutenção, operação e descarte ao longo da vida útil do sistema. Por exemplo, um painel solar mais caro na compra pode gerar economia maior na fatura de energia por 25 anos.

Os contratos de eficiência energética, também chamados de contratos de desempenho, são outra novidade: a empresa contratada assume a modernização do sistema e recebe apenas a fração da economia gerada. O Portal de Compras do Governo Federal oferece modelos para esse tipo de contratação.

Exemplo prático

Uma prefeitura que gasta R$ 200 mil por ano em energia elétrica pode contratar uma ESCO que instale painéis solares sem custo inicial. A empresa recebe 80% da economia — R$ 100 mil anuais, por exemplo — por 15 anos, enquanto a prefeitura mantém os 20% restantes. Após o contrato, toda a economia fica com o órgão.

Quais os modelos para implementar energia solar em prédios públicos?

Existem três modelos principais, cada um com vantagens e exigências legais específicas. A escolha depende da disponibilidade de recursos financeiros, do espaço físico e da urgência na implantação.

Aquisição própria

O órgão compra e instala o sistema fotovoltaico com recursos orçamentários próprios. É o modelo mais simples: licita o fornecimento e a instalação como um serviço de engenharia. Exige investimento inicial elevado, mas o retorno ocorre via economia na conta de luz. O edital deve especificar normas técnicas — por exemplo, certificação INMETRO para os módulos — e incluir garantia mínima de eficiência.

Geração compartilhada

Regulamentada pela Resolução Normativa ANEEL nº 1.000/2021, a geração compartilhada permite que vários órgãos (ou um consórcio público) instalem painéis em uma área remota e compensem a energia gerada nas contas de luz de cada unidade. A licitação pode ser conduzida por um único ente, com rateio dos custos. O Portal Nacional de Contratações Públicas publica editais de consórcios interesferas.

Contrato com ESCO (Energy Service Company)

Nesse modelo, uma empresa especializada financia, instala e opera o sistema. A administração pública paga um valor mensal equivalente a uma parcela da economia gerada. A Lei 14.133/2021 permite esse tipo de contratação como prestação de serviço continuado, com prazo de até 5 anos, prorrogável. O Ministério de Minas e Energia disponibiliza guias para estruturação desses contratos.

Modelo	Investimento inicial	Risco técnico	Prazo de retorno	Complexidade legal
Aquisição própria	Alto	Baixo (órgão assume)	4 a 7 anos	Média
Geração compartilhada	Médio (compartilhado)	Baixo	5 a 8 anos	Alta (consórcio)
Contrato com ESCO	Zero (terceirizado)	Alto (empresa assume)	Imediato	Alta (contrato de desempenho)

Como o TCU e as normas técnicas garantem a conformidade?

O Tribunal de Contas da União exerce controle sobre a economicidade e a legalidade das contratações de energia solar. No Acórdão 1.793/2021-Plenário, o TCU alertou que contratos de desempenho devem ter parâmetros objetivos de medição para evitar encargos indevidos aos consumidores.

Exigências técnicas

Os sistemas fotovoltaicos devem atender a normas da ABNT, como NBR 16274 (instalação) e NBR 16150 (ensaios), além de certificação INMETRO para módulos e inversores. O órgão licitante deve exigir garantia de desempenho (potência linear) de pelo menos 25 anos e garantia do inversor de 5 a 10 anos.

Etapas essenciais para conformidade

1. Elaboração do Estudo Técnico Preliminar (ETP): obrigatório para toda contratação de serviços de engenharia, conforme art. 18 da Lei 14.133/2021. Deve demonstrar a viabilidade econômico-financeira, comparar modelos e apresentar memória de cálculo do consumo energético e da economia esperada. Exemplo: para uma escola municipal com consumo médio de 15 MWh/mês, o ETP deve calcular a potência necessária (≈ 100 kWp) e o payback estimado.
2. Análise de riscos: identificar riscos de geração abaixo do previsto, aumento de tarifa, restrições de rede, etc., e prever responsabilidades no edital.
3. Definição do termo de referência ou projeto básico: detalhar especificações técnicas, critérios de aceitação, garantias e penalidades por desempenho insuficiente.

Armadilha frequente: muitos órgãos pulam o ETP e vão direto para o edital, o que pode levar a questionamentos no TCU. Um ETP mal feito — sem comparar os três modelos — também é passível de impugnação.

Perguntas frequentes

Qual a vantagem da geração compartilhada em relação à aquisição própria?

A geração compartilhada permite que órgãos sem espaço físico adequado (ex.: prédios no centro urbano) participem de um parque solar remoto. Divide-se investimento e manutenção entre vários entes, reduzindo custos individuais. Exige, porém, a formação de consórcio ou adesão a ata de registro de preços, o que demanda articulação política e jurídica.

O que é o Estudo Técnico Preliminar (ETP) e quando é obrigatório?

O ETP é um documento que antecede o edital e demonstra a viabilidade da contratação, contendo levantamento de mercado, análise de modelos, estimativa de custos e justificativa da escolha. É obrigatório para todas as licitações de serviços comuns de engenharia desde a Lei 14.133/2021 (art. 18, §1º). Sem um ETP robusto, a licitação pode ser suspensa pelo TCU.

Como contratar uma ESCO sem ferir a Lei de Licitações?

A contratação de ESCO deve seguir o rito normal de licitação, com publicação de edital no Compras.gov.br. O critério de julgamento por maior retorno econômico é o mais adequado, pois avalia a economia futura. O contrato deve prever cláusula de desempenho, metas de redução de consumo e medição independente. A ESCO assume o risco técnico, mas a administração deve fiscalizar a execução.

Quais certificações são exigidas para os painéis solares em licitações públicas?

Os módulos fotovoltaicos devem ter certificação INMETRO conforme Portaria Inmetro 004/2011, e os inversores devem atender à Portaria Inmetro 140/2011. É recomendável exigir garantia de potência linear (25 anos) e garantia do inversor (mínimo 5 anos). A falta dessas certificações pode eliminar propostas na fase de habilitação técnica.

Há riscos de ilegalidade na contratação de energia solar por prédios públicos?

Sim, principalmente se o processo ignorar o ETP, não observar os limites do art. 75 da Lei 14.133 para dispensa de licitação, ou firmar contrato de desempenho sem parâmetros objetivos. O TCU, por meio de súmulas como a Súmula TCU nº 222, considera irregular a contratação de serviços de engenharia sem projeto básico adequado. A recomendação é sempre estruturar a contratação com apoio jurídico e técnico especializado.