Licitação de energia solar e eficiência energética no setor público: guia completo

A contratação de soluções de eficiência energética e energia solar fotovoltaica pela administração pública ganhou um marco legal claro com a Lei nº 14.133/2021. A lei introduziu o contrato de eficiência, modelo em que a empresa contratada é remunerada com base na economia real de despesas correntes. Dados do Ministério da Gestão indicam que, em 2023, órgãos públicos federais economizaram cerca de R$ 40 milhões com projetos de eficiência energética contratados sob esse regime.

O que é o contrato de eficiência e como ele funciona na Lei 14.133/2021?

O contrato de eficiência está previsto nos artigos 6º, inciso XXXVIII, e 22 da Lei 14.133/2021. Ele permite que a administração contrate obras, serviços ou fornecimentos com o objetivo de reduzir despesas correntes, como a conta de energia elétrica. A remuneração do contratado é vinculada à economia efetivamente gerada — ou seja, a empresa recebe um percentual do valor economizado durante a vigência do contrato.

O critério de julgamento obrigatório para esse tipo de contratação é o de maior retorno econômico, conforme o artigo 33, inciso VI, da mesma lei. Diferentemente do menor preço, aqui se avalia a proposta que oferece a melhor relação custo-benefício ao longo do tempo, considerando investimento e economia projetada. A escolha pelo maior retorno econômico evita que propostas muito baratas, mas com equipamentos de baixa qualidade, comprometam a economia futura.

Aspecto	Contrato tradicional (compra de equipamentos)	Contrato de eficiência
Remuneração	Preço fixo pelo bem ou serviço	Percentual da economia gerada
Risco técnico	Do contratante após a instalação	Do contratado durante a vigência
Critério de julgamento	Menor preço (geralmente)	Maior retorno econômico
Prazo típico	Até a entrega	5 a 15 anos (longo prazo)

Como planejar e estruturar um projeto de energia solar na administração pública?

O planejamento começa com o Estudo Técnico Preliminar (ETP), documento obrigatório que avalia a viabilidade técnica e econômica da contratação. O ETP deve conter:

• Diagnóstico do consumo energético atual (em kWh e R$) com base em contas dos últimos 12 meses.
• Descrição da solução proposta (potência dos painéis, inversores, área disponível, estimativa de geração).
• Análise de alternativas (compra direta de equipamentos vs. contrato de eficiência).
• Cálculo do retorno financeiro, considerando investimento, economia anual e custos de manutenção.

Segundo o Portal de Compras do Governo Federal, o escopo da contratação deve incluir projeto executivo, licenciamento ambiental (quando couber), fornecimento e instalação dos módulos, cabeamento, inversores e sistemas de monitoramento, além do comissionamento e garantia. Também é essencial definir metas de desempenho mensuráveis, como a geração mínima anual em kWh/kWp, para verificar se a economia esperada está sendo atingida.

Armadilhas comuns nessa fase:

• Subdimensionar o sistema por falta de visita técnica ao local — recomenda-se vistoria in loco para avaliar sombreamento, estrutura do telhado e condições do quadro elétrico.
• Não prever custos de operação e manutenção (limpeza periódica, troca de inversores após 10 anos).
• Ignorar a necessidade de adequação da rede interna, que pode demandar cabeamento mais robusto.

Quais orientações jurídicas e de controle devem ser seguidas nas contratações de eficiência?

O Tribunal de Contas da União (TCU) e a Advocacia-Geral da União (AGU) produziram orientações específicas para essas contratações. O Guia Nacional de Contratações Sustentáveis da AGU recomenda que, em projetos de eficiência energética, o edital preveja:

• Exigência de garantia dos equipamentos por no mínimo 5 anos.
• Cláusula de medição e verificação da economia com metodologia reconhecida (como o protocolo IPMVP).
• Possibilidade de revisão do percentual de economia ao longo do contrato, caso as condições de operação mudem.

O TCU, em sua jurisprudência consolidada (Acórdão nº 1.793/2021-Plenário), reitera que a regra geral para contratações é o certame licitatório, e que o contrato de eficiência só se justifica quando comprovada a vantagem econômica em relação à compra direta. Por isso, o ETP deve demonstrar claramente que o modelo de eficiência traz economia superior ao custo do financiamento privado.

Vale lembrar que, mesmo no contrato de eficiência, a administração deve realizar licitação, e não contratação direta. O Portal Nacional de Contratações Públicas (PNCP) centraliza a divulgação desses editais, garantindo transparência e competitividade.

"O Guia Nacional de Contratações Sustentáveis, elaborado pela AGU, orienta que o maior retorno econômico deve ser o critério central, e não apenas o menor preço, para assegurar que a economia projetada se concretize." — trecho do guia citado em processos de contratação.

Quais são os principais desafios e boas práticas na contratação de energia solar?

Desafios

1. Assimetria de informações: a administração pública muitas vezes não domina as especificações técnicas dos sistemas fotovoltaicos, enquanto as empresas têm total conhecimento. Para mitigar, recomenda-se contratar consultoria técnica independente para auxiliar na elaboração do termo de referência.

2. Risco de superfaturamento: como o contrato de eficiência envolve longo prazo e valores elevados, é essencial buscar referências de mercado no PNCP e em atas de registro de preços de outros órgãos.

3. Fiscalização da economia: sem medição adequada, é difícil comprovar se a economia prometida foi alcançada. A solução é exigir sistema de monitoramento remoto com dados acessíveis ao contratante.

Boas práticas

• Realizar visita técnica obrigatória como etapa preparatória do edital. Empresas que não vistoriarem o local devem ser inabilitadas.
• Adotar minutas de edital padronizadas, como as disponibilizadas pelo Ministério da Gestão. Essas minutas já foram validadas juridicamente e aceleram o processo.
• Definir metas de desempenho com gatilhos: se a economia ficar 20% abaixo do previsto por dois meses consecutivos, o contrato pode ser rescindido sem ônus para a administração.
• Prever cláusula de desempenho energético (Energy Performance Contract) nos moldes do contrato de eficiência, com a empresa responsável por manter o sistema operando na capacidade contratada.

Perguntas frequentes

É obrigatório usar o contrato de eficiência para contratar energia solar?

Não. A administração pode optar pela compra direta dos equipamentos com recursos próprios. O contrato de eficiência é vantajoso quando não há orçamento disponível ou quando se deseja transferir o risco técnico para o contratado.

Qual a diferença entre contrato de eficiência e locação de painéis solares?

Na locação, a administração paga um aluguel mensal fixo pelo uso dos equipamentos, sem vínculo com a economia gerada. No contrato de eficiência, o pagamento varia conforme a redução real na conta de energia, alinhando os interesses das partes.

Quem fiscaliza a execução do contrato de eficiência?

A fiscalização cabe ao gestor do órgão contratante, que pode se apoiar em relatórios de medição e verificação. O TCU pode auditar o contrato a qualquer momento.

O contrato de eficiência pode ser usado para outros tipos de economia, além de energia?

Sim. A Lei 14.133/2021 permite o contrato de eficiência para qualquer redução de despesas correntes, incluindo consumo de água, gás ou otimização de processos administrativos.

É necessário registrar o contrato no PNCP?

Sim. Todos os contratos administrativos devem ser divulgados no PNCP para transparência e controle social, conforme artigo 174 da Lei 14.133/2021.