Licitação para fábrica de software e desenvolvimento sob demanda: como contratar TI na Lei 14.133/2021
Saiba como contratar fábrica de software e desenvolvimento sob demanda pela administração pública: planejamento, métricas, propriedade intelectual e fiscalização do TCU na Lei 14.133/2021.
A contratação de serviços de fábrica de software e desenvolvimento sob demanda pela administração pública é regida pela Lei 14.133/2021 e complementada por normas específicas de tecnologia da informação. O órgão contratante deve alinhar a demanda ao Plano Diretor de Tecnologia da Informação e Comunicação (PDTIC) e observar a Instrução Normativa SGD/ME nº 94/2022 para contratações no âmbito do SISP.
Quais normas regem a contratação de fábrica de software e desenvolvimento sob demanda?
As contratações de TIC no serviço público federal seguem a Instrução Normativa SGD/ME nº 94/2022, que estabelece o rito de planejamento, seleção de fornecedores e gestão contratual. Para desenvolvimento de software especificamente, a Portaria SGD/MGI nº 750/2023 disciplina a execução dos serviços. Além disso, contratações com valor estimado acima de R$ 20 milhões exigem análise técnica prévia da Secretaria de Governo Digital, conforme previsto na IN 94/2022.
O Portal de Contratações de TIC do governo federal reúne os modelos, documentos e orientações para essas contratações. A Súmula 269 do TCU orienta que o pagamento deve priorizar resultados ou níveis de serviço, em vez de simplesmente remunerar postos de trabalho, o que impacta diretamente a estrutura dos contratos de fábrica de software.
Como planejar a contratação de fábrica de software?
O planejamento começa com a Equipe de Planejamento da Contratação (EPC), que deve elaborar o Estudo Técnico Preliminar (ETP) e o Termo de Referência. É obrigatório alinhar a contratação ao PDTIC e ao planejamento estratégico do órgão. A IN 94/2022 exige que a EPC registre a matriz de riscos e os critérios de medição de resultados.
A escolha entre fábrica de software (alocação de equipe dedicada por período) e desenvolvimento sob demanda (contratação por projeto ou demanda específica) depende da maturidade da demanda: se o órgão tem um backlog contínuo de entregas, a fábrica é mais adequada; se as necessidades são esporádicas, o modelo sob demanda reduz custos fixos.
Como medir a produtividade e a qualidade nas contratações de software?
O Roteiro de Métricas de Software 3.0 (Portaria SGD/MGI nº 3.656/2026) introduz métricas atualizadas para desenvolvimento assistido por inteligência artificial e tecnologias low-code/no-code. A tabela abaixo resume as principais mudanças em relação ao modelo anterior:
| Aspecto | Roteiro anterior (versão 2.x) | Roteiro 3.0 |
|---|---|---|
| Escopo | Métricas para desenvolvimento manual | Inclui métricas para IA, low-code, no-code |
| Unidade de medida | Pontos de função (PF) | Pontos de função + indicadores de produtividade ajustados por tecnologia |
| Fator de ajuste | Complexidade técnica | Complexidade técnica + maturidade da IA utilizada |
| Exigência de certificação | Certificação em PF (CFPS) obrigatória | Certificação mantida, mas admite outros métodos objetivos com validação prévia |
A contratante deve definir no edital os níveis mínimos de produtividade e qualidade, vinculando o pagamento ao atingimento desses indicadores, conforme a Súmula 269 do TCU.
Quem detém a propriedade intelectual do software desenvolvido?
Todos os artefatos produzidos — código-fonte, documentação, modelos de dados, testes — devem ter a propriedade intelectual transferida para a Administração Pública. A IN 94/2022 veda que a empresa contratada para desenvolver a solução seja a mesma responsável pela sua avaliação ou fiscalização, evitando conflito de interesses.
A EPC deve prever no edital a cessão integral dos direitos patrimoniais, sem limitação temporal ou territorial. É recomendável incluir cláusula de entrega do código-fonte em repositório oficial e a garantia de não utilização de componentes com licenças restritivas (ex.: GPL) que impeçam a livre utilização pelo poder público.
Qual o papel do TCU na fiscalização das contratações de TIC?
O Tribunal de Contas da União monitora aquisições de TI para assegurar eficiência e prevenir sobrepreços. A Corte recomenda a utilização de checklists para verificar autenticidade e aderência técnica das entregas — por exemplo, confirmar que o código-fonte entregue corresponde ao que foi efetivamente desenvolvido e que a documentação está completa.
A exigência de vínculo celetista entre profissional e empresa é restrita a contratos com dedicação exclusiva de mão de obra, mas em contratos por resultado ou nível de serviço, a empresa pode alocar profissionais sem vínculo empregatício direto. O TCU também fiscaliza a correta aplicação do regime de métricas e a observância dos limites de valor para análise prévia da SGD.
Perguntas frequentes
Quem pode contratar fábrica de software pela Lei 14.133/2021?
Podem contratar todos os órgãos da administração pública direta e indireta — União, estados, municípios, autarquias e fundações. A contratação deve seguir o regime da Lei 14.133/2021 e, para órgãos do SISP, a IN SGD/ME 94/2022.
É obrigatório usar o Roteiro de Métricas de Software 3.0?
Para contratações de desenvolvimento de software no âmbito federal, sim — a Portaria SGD/MGI nº 3.656/2026 torna obrigatória a adoção das métricas do Roteiro 3.0. Estados e municípios podem adotar livremente, mas a jurisprudência do TCU recomenda a utilização de métricas objetivas.
Como fica a propriedade intelectual em contratações com IA?
A propriedade do código gerado por ferramentas de IA deve pertencer à administração, com a contratada garantindo que não há violação de licenças de terceiros. O Roteiro 3.0 exige a declaração de quais ferramentas de IA foram utilizadas e o percentual de participação no desenvolvimento.
O que o TCU fiscaliza especificamente nessas contratações?
O TCU verifica a adequação do planejamento, a correta aplicação das métricas, a efetividade das entregas, a ausência de sobrepreço e a observância das vedações – especialmente a proibição de a mesma empresa desenvolver e avaliar a solução.
Qual a diferença entre fábrica de software e desenvolvimento sob demanda?
Fábrica de software é um modelo de alocação contínua de equipe por período (ex.: 12 meses), com métricas de produtividade mensais. Desenvolvimento sob demanda é contratado por projeto específico, com escopo e prazo definidos, ideal para demandas pontuais sem continuidade.