Como licitar software e licenças SaaS na Administração Pública: guia pela Lei 14.133/2021

A contratação de software e licenças SaaS (Software as a Service) pela Administração Pública é regulada pela Lei 14.133/2021, que unificou os ritos de licitação e contratos administrativos. Desde 30 de dezembro de 2023, quando a Lei 8.666/1993 foi revogada, todos os órgãos da União, estados e municípios devem aplicar a nova lei para adquirir soluções de tecnologia da informação, incluindo softwares de prateleira, sistemas customizados e serviços em nuvem. O processo exige planejamento prévio, documentação específica e observância a regras de governança definidas pelo Tribunal de Contas da União (TCU).

Qual a diferença entre licenciamento de software tradicional e SaaS para fins de licitação?

A principal distinção está no modelo de entrega e remuneração. No licenciamento tradicional (perpétuo), o órgão adquire uma licença de uso por tempo indeterminado, geralmente com pagamento único, e assume a responsabilidade pela instalação, manutenção e segurança do software em sua própria infraestrutura. Já o SaaS é um serviço contínuo acessado remotamente, sem necessidade de hospedagem local. O pagamento é recorrente (mensal, anual) e o fornecedor é obrigado a manter a disponibilidade, a segurança e as atualizações conforme Acordos de Nível de Serviço (SLA).

Característica	Licenciamento Tradicional	SaaS
Infraestrutura	Própria (servidores, redes)	Do fornecedor (nuvem)
Pagamento	Único ou parcelado fixo	Recorrente (assinatura)
Manutenção	Responsabilidade do órgão	Responsabilidade do fornecedor
Atualizações	Discricionárias (patch, upgrade)	Automáticas, inclusas no contrato
Segurança	Gerida pelo órgão	Definida no SLA e na política do fornecedor

Para a licitação, essa diferença impacta a escolha da modalidade (pregão para bens e serviços comuns, concorrência para soluções complexas) e os critérios de julgamento. No SaaS, a prestação do serviço é continuada, o que exige cláusulas claras de rescisão, portabilidade de dados e continuidade.

Quais os requisitos normativos para contratar software e SaaS na administração pública?

A contratação de TIC deve estar alinhada ao Plano Diretor de Tecnologia da Informação e Comunicação (PDTIC) e à Estratégia de Governo Digital (EGD), conforme a Instrução Normativa SGD/ME nº 94/2022. Essa IN disciplina o processo de contratação para órgãos do Sistema de Administração de Recursos de Tecnologia da Informação (SISP). O processo exige a elaboração de artefatos obrigatórios:

1. Documento de Formalização da Demanda (DFD) – justifica a necessidade e indica os requisitos de negócio e tecnológicos.
2. Estudo Técnico Preliminar (ETP) – compara alternativas, analisa riscos e define a solução mais adequada.
3. Análise de Riscos – identifica riscos operacionais, de segurança e contratuais, com medidas de mitigação.
4. Termo de Referência (TR) ou Projeto Básico – detalha objeto, critérios de aceitação, prazos e obrigações.

Segundo o TCU, na Súmula 269, nos serviços de tecnologia da informação a remuneração deve estar vinculada a resultados ou ao atendimento de níveis de serviço, admitindo-se o pagamento por hora trabalhada ou por posto de serviço apenas como exceção, prévia e adequadamente justificada. Isso é especialmente relevante no SaaS, pois o valor deve refletir o uso ou a disponibilidade, não a simples contratação de licenças.

Como o TCU orienta a contratação de SaaS?

O TCU, por meio de jurisprudência consolidada, fixa diretrizes para evitar irregularidades em contratos de software em nuvem. O contrato deve evitar cláusulas que permitam cobranças retroativas ou reativação automática de serviços sem manifestação expressa do órgão. Também é recomendável prever planos de contingência, redundância de servidores e proteção de dados conforme a Lei Geral de Proteção de Dados (LGPD).

Além disso, a contratação deve ser precedida de ampla pesquisa de mercado para justificar o valor estimado. A Lei 14.133/2021 exige que a minuta do contrato conste como anexo do edital (art. 18, VI), e a IN SGD/ME nº 94/2022 prevê regras de transição contratual, que devem cobrir migração de dados, período de coexistência, aviso prévio e devolução de informações.

Perguntas frequentes

É possível contratar SaaS por dispensa de licitação?

Sim, em algumas hipóteses. A Lei 14.133/2021 prevê dispensa para contratações de valor inferior a R$ 65.492,11 em 2026 (art. 75, II, valor atualizado pelo Decreto 12.807/2025) e para serviços de TI cujo valor não ultrapasse o limite de dispensa. Também é possível a inexigibilidade quando o fornecedor é exclusivo (art. 74, I), o que é comum em softwares proprietários. Contudo, a exclusividade deve ser comprovada com documentação do fabricante.

Quais documentos são necessários para licitar um SaaS?

Além dos artefatos de planejamento (DFD, ETP, Análise de Riscos), são exigidos: Termo de Referência com descrição técnica, SLA, política de backup e segurança; habilitação jurídica, fiscal e técnica do fornecedor; e comprovação de regularidade fiscal e trabalhista via SICAF. Além disso, a Lei 14.133/2021 (art. 53) exige o parecer jurídico de controle prévio de legalidade e a autorização da autoridade competente.

O que deve constar no SLA de um SaaS público?

O Acordo de Nível de Serviço deve especificar: percentual mínimo de disponibilidade (ex.: 99,5% mensal), tempo de resposta para incidentes, procedimentos de escalonamento, penalidades por descumprimento e formas de compensação (créditos, descontos). A Súmula 269 do TCU determina que o pagamento seja atrelado ao atingimento dessas metas.

Como garantir a continuidade do serviço após o fim do contrato?

O contrato deve prever plano de transição, incluindo exportação de dados em formato interoperável, período de coexistência para migração e assistência técnica do fornecedor. A retenção de dados pelo fornecedor após o término é vedada, salvo disposição legal. Essas cláusulas devem constar do contrato, em linha com as regras de transição contratual da IN 94/2022.

Qual a modalidade de licitação mais adequada para SaaS?

O pregão eletrônico é a modalidade preferencial para bens e serviços comuns, incluindo a maioria dos SaaS de mercado (ferramentas de produtividade, e-mail, CRM). Para soluções complexas ou que exigem customização profunda, a concorrência pode ser mais indicada, especialmente com julgamento por técnica e preço. O Compras.gov.br concentra as licitações federais e oferece modelos de TR e editais específicos para TIC.