Orçamento sigiloso na Lei 14.133/2021: como funciona, requisitos e quando levantar o sigilo

A Lei 14.133/2021, sancionada em 2021 e em vigor desde abril de 2024, instituiu o chamado "orçamento sigiloso" — mecanismo que permite à Administração Pública manter em sigilo o valor estimado da licitação durante a fase interna e até após a abertura das propostas. O objetivo é evitar o efeito de ancoragem, em que licitantes ajustam seus preços ao teto orçado em vez de oferecerem valores reais de mercado. A medida está prevista no art. 24 da Lei 14.133/2021 e representa uma inovação em relação à Lei 8.666/93, que exigia a divulgação do orçamento desde o edital.

Quais são os requisitos legais e a justificativa para o sigilo?

A adoção do orçamento sigiloso não é automática: exige fundamentação técnica robusta, conforme o art. 24 da Lei 14.133/2021. A Administração deve motivar a decisão com base em estudos preliminares e no risco concreto de ancoragem. O sigilo é restrito a licitantes e ao público externo, sendo inoponível aos órgãos de controle interno e externo — ou seja, o Tribunal de Contas da União (TCU) e a Controladoria-Geral da União têm acesso irrestrito ao orçamento mesmo durante o sigilo.

Importante: a ocultação do valor estimado não dispensa a divulgação dos quantitativos e demais informações necessárias para a elaboração das propostas. O edital deve conter descrição detalhada do objeto, especificações técnicas e prazos, apenas omitindo o valor total estimado. Além disso, o sigilo é vedado quando o critério de julgamento da licitação for por maior desconto, já que nesse caso o desconto é aplicado sobre o orçamento, que precisa ser conhecido.

Na prática, a fundamentação deve incluir:

• Análise de risco de ancoragem: estudo que demonstre, com base em licitações anteriores do mesmo objeto, a ocorrência de ofertas concentradas próximas ao valor estimado, indicando conluio tácito ou estratégia de preço coordenada.
• Pesquisa de mercado: orçamento sigiloso não substitui a pesquisa de preços; ela deve ser feita e registrada nos autos, mas mantida em envelope lacrado até o momento do levantamento.
• Justificativa específica no Estudo Técnico Preliminar (ETP): o art. 18, inciso XI da Lei 14.133/2021 exige que a opção pelo sigilo conste no ETP, com explicação sobre por que a publicidade do orçamento comprometeria a competitividade.

Quando o sigilo deve ser levantado?

Segundo o Acórdão nº 2.190/2024-Plenário do TCU, o levantamento do sigilo deve ocorrer em ato público se, após a fase de lances, as propostas apresentadas superarem o valor estimado pela Administração. A medida visa garantir transparência na negociação e permitir que os licitantes ajustem suas ofertas. Se as propostas ficarem dentro do orçamento, o sigilo pode ser mantido até a homologação, mas o TCU recomenda a divulgação tempestiva para evitar contestações. O levantamento é indispensável para evitar o fracasso do certame por falta de clareza sobre a viabilidade das propostas.

Na prática, o momento do levantamento depende da modalidade:

• Pregão eletrônico: o sigilo é mantido até o encerramento da fase de lances. Se a melhor oferta for superior ao orçamento, o pregoeiro divulga o valor e abre prazo para novos lances.
• Concorrência: o sigilo pode ser mantido até a abertura das propostas de preço, mas se todas as propostas superarem o orçamento, o valor deve ser revelado antes da negociação.

Quais os benefícios e riscos na prática?

Benefícios:

• Redução de conluios entre empresas: o desconhecimento do teto orçamentário dificulta acordos entre licitantes para direcionar preços próximos ao limite.
• Incentivo a propostas baseadas em custos reais: empresas que operam com eficiência podem oferecer preços mais baixos, sem o "guarda-chuva" do orçamento.
• Preços finais mais competitivos: a experiência em países que adotam o sigilo mostra redução média de 10% a 20% no valor contratado.

Riscos:

• Propostas inexequíveis: se o orçamento sigiloso estiver defasado em relação ao mercado, licitantes podem oferecer preços abaixo do custo real, gerando futuros aditivos ou descumprimento contratual.
• Necessidade de motivação clara: a decisão pelo sigilo deve estar registrada no planejamento (art. 18, inciso XI da Lei 14.133/2021) com justificativa técnica, sob pena de nulidade do certame por falta de transparência.

Na prática, prefeituras como as de São João do Paraíso (MA), Vera Mendes (PI), Xinguara (PA), Goioerê (PR) e a Câmara Municipal de Oriximiná (PA) já adotaram o orçamento sigiloso em pregões eletrônicos, conforme registrado em seus portais de transparência. O instrumento vem sendo aplicado principalmente para aquisição de bens comuns, onde o risco de ancoragem é maior.

Perguntas frequentes

O orçamento sigiloso pode ser usado em qualquer modalidade de licitação?

Sim, desde que observado o critério de julgamento. É vedado apenas quando o critério for maior desconto. Nas demais modalidades (pregão, concorrência, diálogo competitivo), é permitido, desde que a Administração fundamente a necessidade.

O sigilo do orçamento impede que o licitante impugne o edital?

Não. O sigilo não abrange as demais condições do edital. O licitante pode impugnar cláusulas relativas ao objeto, prazos, habilitação e critérios de julgamento normalmente. O valor sigiloso não pode ser questionado antes da abertura, mas após seu levantamento, cabe recurso administrativo.

Qual a posição do TCU sobre o orçamento sigiloso?

O TCU, por meio do Acórdão 2.190/2024-Plenário, reconheceu a legalidade do mecanismo, mas estabeleceu que o sigilo deve ser levantado sempre que as propostas superarem o orçamento estimado. A Corte também destacou a necessidade de fundamentação técnica prévia e de transparência nos quantitativos.

Há limite de valor para adotar o orçamento sigiloso?

Não. O art. 24 da Lei 14.133/2021 não estabelece limite de valor para a adoção do sigilo. Contudo, a aplicação deve ser proporcional ao risco de ancoragem: em contratações de baixo valor, a publicidade plena pode ser mais vantajosa para atrair propostas.

Empresas estatais também podem usar o orçamento sigiloso?

Sim, desde que submetidas à Lei 14.133/2021. As estatais que seguem a Lei 13.303/2016 têm regras próprias, mas podem adotar o sigilo se a lei aplicável assim permitir. Recomenda-se consultar o regime jurídico específico.