Proposta inexequível: critérios de identificação e defesa na Lei 14.133/2021

A proposta inexequível é aquela cujo valor não cobre os custos mínimos necessários à execução do contrato, configurando risco de descumprimento. A Lei 14.133/2021 prevê regras específicas para identificação e desclassificação dessas propostas, mas a jurisprudência do Tribunal de Contas da União firmou o entendimento de que a presunção de inexequibilidade é relativa, e não absoluta.

Quais os critérios de inexequibilidade na Lei 14.133/2021?

Para obras e serviços de engenharia, o art. 59, § 4º da Lei 14.133/2021 estabelece que é presumida inexequível a proposta cujo valor global seja inferior a 75% do valor orçado pela Administração no edital. Esse percentual funciona como referência objetiva: abaixo dele, a proposta é considerada inexequível a princípio. Segundo o TCU, essa regra também se aplica no âmbito do Sistema de Registro de Preços (SRP).

Para bens e serviços em geral, não há um percentual fixo definido em lei. O edital pode estabelecer parâmetros específicos, como margens de preços unitários ou limites globais. O TCU já decidiu que a Administração deve analisar cada caso concreto, considerando a composição de custos apresentada pelo licitante.

Tipo de contratação	Critério legal	Exemplo
Obras e serviços de engenharia	Proposta global inferior a 75% do orçamento (presunção relativa)	Orçamento de R$ 1 milhão → proposta de R$ 700 mil é presumida inexequível
Bens e serviços comuns	Sem percentual fixo; depende de análise de custos unitários	Edital pode exigir que cada planilha de custo não seja inferior a 85% da referência

A presunção de inexequibilidade é absoluta?

Não. O TCU consolidou o entendimento de que a presunção de inexequibilidade é relativa. O licitante tem o direito de comprovar que sua proposta é viável mesmo abaixo do limite legal. A Administração não pode desclassificar automaticamente sem antes realizar diligências para verificar a exequibilidade.

O TCU, por meio da Súmula 262, firmou que "a desclassificação de proposta por inexequibilidade deve ser precedida de diligência para que o licitante comprove a viabilidade de seu preço".

Na prática, isso significa que a Administração tem o dever de abrir prazo para que a empresa apresente planilhas detalhadas, contratos de fornecimento, laudos técnicos ou qualquer outro documento que demonstre que o preço cobre os custos. Desclassificar sumariamente viola o princípio da ampla defesa e do contraditório, conforme reiterado pelo TCU no Acórdão 2.789/2023-Plenário.

Como se defender da desclassificação por inexequibilidade?

Se sua proposta for questionada, o caminho é comprovar a exequibilidade com documentos concretos. Veja as principais estratégias:

1. Planilha de custos detalhada

Prepare uma planilha discriminando cada custo direto (mão de obra, materiais, equipamentos) e indireto (administração local, encargos sociais, BDI). A fonte dos dados deve ser real: use cotações atuais de fornecedores, convenções coletivas de trabalho e índices oficiais (SINAPI, FEE). Exemplo: se sua proposta usa um concreto 15% mais barato, anexe o orçamento do fornecedor e a especificação técnica que comprova a qualidade.

Armadilha frequente: omitir encargos trabalhistas ou usar BDI abaixo do mínimo legal. O TCU entende que a ausência de itens obrigatórios (como seguro, EPIs, transporte) invalida a comprovação.

2. Ganhos de eficiência documentados

Demonstre vantagens reais que reduzem seus custos sem comprometer a execução: economia de escala, parcerias estratégicas, uso de tecnologia própria, localização próxima ao canteiro de obras. Cada ganho deve ser quantificado. Exemplo: "Temos parceria com a transportadora X que reduz o frete em 20% — contrato de exclusividade anexo."

Armadilha frequente: alegações genéricas sem documentos. "Temos experiência" não substitui um atestado de bom desempenho.

3. Oferecimento de garantia adicional

O art. 59, § 5º da Lei 14.133/2021 permite que o licitante ofereça garantia adicional como condição para ter a proposta considerada exequível. A garantia pode ser em dinheiro, seguro-garantia ou fiança bancária, e seu valor é estipulado pelo edital (em geral de 5% a 10% do valor da proposta). Essa estratégia sinaliza compromisso e reduz o risco de desclassificação.

Exemplo prático: em uma licitação de serviços de limpeza, sua proposta ficou 20% abaixo da média. Para reforçar a exequibilidade, você oferta caução de 8% do valor contratual. A Administração aceita e homologa a proposta.

4. Jurisprudência a favor

Fundamente sua defesa com decisões do TCU. A Súmula 262 é o principal instrumento. Além dela, acórdãos como o 1.264/2022-Plenário e o 789/2024-Plenário reforçam que a diligência prévia é obrigatória. Citar esses precedentes na manifestação técnica obriga a comissão a motivar eventual rejeição.

Armadilha frequente: citar jurisprudência sem anexar os trechos relevantes. Inclua o inteiro teor do acórdão ou ao menos o excerto que ampara seu argumento.

Como os concorrentes podem questionar propostas inexequíveis?

Licitar é também fiscalizar. Se você é concorrente e identifica que um participante apresentou preço claramente abaixo do custo, pode provocar a Administração a realizar diligências. A contestação deve ser técnica, não genérica.

O que fazer:

• Identifique itens da planilha do concorrente que estão subdimensionados (mão de obra abaixo do piso, materiais com preço antigo, ausência de encargos).
• Apresente orçamentos paramétricos que demonstrem a inviabilidade.
• Solicite que a Administração abra prazo para o licitante comprovar exequibilidade.

O que evitar:

• Ataques genéricos ao valor, como "o preço é baixo demais", sem lastro técnico.
• Pedidos de desclassificação sem demonstrar que a empresa não consegue cumprir o contrato.

A atuação técnica e fundamentada protege a competitividade e evita que licitantes predadores distorçam o mercado. O TCU já reconheceu que concorrentes podem atuar como assistentes na fiscalização, desde que respeitem o devido processo legal.

Perguntas frequentes

Qual a diferença entre proposta inexequível e proposta com preço manifestamente inexequível?

A Lei 14.133/2021 usa os termos de forma similar. A proposta inexequível é aquela que não cobre custos. O adjetivo "manifestamente" reforça que a inexequibilidade é evidente, mas não elimina a necessidade de diligência prévia.

A Administração pode desclassificar sem ouvir o licitante?

Não. O TCU é firme: a desclassificação automática, sem oportunidade de defesa, viola a Súmula 262 e os princípios do contraditório e da ampla defesa.

O que acontece se a proposta for aceita como exequível e depois a empresa não cumprir?

O contrato pode ser rescindido, com aplicação de multa, suspensão do direito de licitar e declaração de inidoneidade. Além disso, a empresa responde por danos ao erário.

A garantia adicional é obrigatória para comprovar exequibilidade?

Não, é uma faculdade do licitante. Ofertá-la fortalece a defesa, mas a comprovação pode ser feita exclusivamente com planilhas e documentos de eficiência.

A mesma regra vale para licitações de estados e municípios?

Sim. A Lei 14.133/2021 é nacional. Estados e municípios devem observar os mesmos critérios. Alguns entes locais podem ter regulamentos específicos, mas o parâmetro mínimo é o federal.