Proposta mais vantajosa: como valor global e unitário são avaliados no julgamento

Na avaliação da proposta mais vantajosa, a administração pública analisa tanto o valor global quanto os preços unitários, conforme os critérios de aceitabilidade definidos no edital e as regras de exequibilidade da Lei 14.133/2021. Segundo o Tribunal de Contas da União (TCU), a análise de ambos os aspectos é indispensável para evitar distorções como o jogo de planilha e garantir a contratação mais vantajosa.

Por que o preço unitário importa na proposta global?

O valor global da proposta pode ser baixo, mas esconder distorções nos preços unitários — o chamado "jogo de planilha". Nessa prática, o licitante oferta preços elevados em itens de baixa relevância e preços inexequíveis em itens-chave, compensando com margens futuras. A administração deve verificar a compatibilidade de cada preço unitário com os valores de mercado, conforme orientação do Jusbrasil. Itens com preços excessivos ou manifestamente inexequíveis podem invalidar a proposta.

A Lei 14.133/2021, em seu art. 59, determina que os preços unitários relevantes sejam considerados na avaliação, especialmente em obras e serviços de engenharia. O edital (documento que rege a licitação, com regras e condições) deve trazer parâmetros objetivos para essa verificação.

Quais são os critérios de aceitabilidade no edital?

O edital deve explicitar se os critérios de aceitabilidade incidem sobre o valor global, os preços unitários ou ambos. A omissão quanto a esses parâmetros é considerada irregularidade pelo TCU, que já firmou jurisprudência no sentido de que a ausência de critérios claros compromete a isonomia e a transparência. A Lei 14.133/2021 (art. 59, §2º) obriga que, em obras e serviços de engenharia, sejam estabelecidos limites de aceitabilidade para os preços unitários dos itens mais relevantes.

Na prática, o edital pode definir, por exemplo, que cada preço unitário deve estar entre 70% e 120% do orçamento estimado. Essa faixa evita que um único item distorça a proposta (a oferta formal do licitante com condições de execução).

Como a administração avalia a exequibilidade da proposta?

Propostas com preços inexequíveis devem ser obrigatoriamente desclassificadas. A Lei 14.133/2021 estabelece uma presunção relativa de inexequibilidade para propostas cujo valor global esteja abaixo de 75% do valor orçado em obras e serviços de engenharia (art. 59, §4º). Isso significa que, se a proposta for inferior a esse patamar, a administração presume que o licitante não conseguirá executar o contrato — mas o licitante pode demonstrar o contrário.

A administração tem o dever de conceder ao licitante o direito ao contraditório e à ampla defesa para provar a exequibilidade de sua proposta. O licitante pode apresentar planilhas de custos, compromissos de fornecimento ou comprovação de eficiência operacional. O TCU, em diversos acórdãos, reforça que a desclassificação sem oportunidade de defesa é ilegal.

Passo a passo para avaliar a proposta mais vantajosa

1. Verifique os critérios de aceitabilidade no edital. Confira se o edital estabelece limites para o valor global, para os preços unitários ou para ambos. Caso não haja previsão, a impugnação é cabível (art. 164 da Lei 14.133/2021).
2. Compare o valor global com o orçamento estimado. Calcule a diferença percentual. Se o valor for inferior a 75% do orçado em obras/serviços de engenharia, há presunção de inexequibilidade (art. 59, §4º).
3. Analise os preços unitários dos itens mais relevantes. Identifique os itens de maior peso no orçamento e verifique se os preços ofertados estão dentro da faixa de aceitabilidade definida no edital (ex.: entre 70% e 120% do orçamento).
4. Avalie a exequibilidade com o licitante. Se a proposta cair abaixo de 75%, notifique o licitante para apresentar comprovação de que é exequível (planilhas, compromissos, eficiência operacional). A desclassificação só é válida após o contraditório.
5. Exija garantia adicional se necessário. Para propostas com valor global inferior a 85% do orçado (obras/serviços de engenharia), a garantia adicional é obrigatória por força do art. 59, §5º da Lei 14.133/2021. Comunique o licitante para prestá-la em dinheiro, seguro-garantia ou fiança bancária.

Quais garantias são exigidas para propostas com preços muito baixos?

Para mitigar riscos de inexecução, a administração pode exigir garantia adicional em propostas com valores significativamente inferiores ao orçado. Para obras e serviços de engenharia, a Lei 14.133/2021 (art. 59, §5º) torna obrigatória a exigência de garantia adicional para propostas com valor global inferior a 85% do valor orçado. Essa garantia pode ser prestada em dinheiro, seguro-garantia ou fiança bancária.

A exigência visa assegurar o interesse público e o equilíbrio econômico-financeiro do contrato. O fornecedor deve incluir esse custo na sua proposta, sob pena de problemas na fase contratual. A garantia adicional é cumulativa com a garantia contratual padrão, que geralmente é de até 5% do valor do contrato.

Perguntas frequentes

O que é jogo de planilha?

É a prática de distorcer preços unitários na proposta: itens de baixo valor de execução são superfaturados, enquanto itens de alto valor são subfaturados. O objetivo é obter vantagem em eventuais aditivos contratuais. A administração deve coibir essa prática analisando os preços unitários individualmente.

Como saber se a proposta é exequível?

A exequibilidade é avaliada caso a caso. Se o valor global está abaixo de 75% do orçado (para obras), há presunção de inexequibilidade. O licitante pode reverter essa presunção demonstrando que possui condições técnicas e econômicas para executar o contrato.

Posso questionar critérios de aceitabilidade do edital?

Sim. Qualquer licitante pode impugnar o edital no prazo de até 3 dias úteis antes da data de abertura da sessão (Lei 14.133/2021, art. 164). Se o edital for omisso quanto aos critérios de aceitabilidade de preços unitários, a impugnação é cabível.

A garantia adicional é descontada do pagamento?

Não. A garantia adicional é prestada em separado (dinheiro, seguro, fiança) e não se confunde com retenção de pagamento. Ela é devolvida após o cumprimento do contrato, corrigida monetariamente se prestada em dinheiro.

O que ocorre se a proposta for desclassificada por inexequibilidade?

O licitante desclassificado pode interpor recurso administrativo, que terá efeito suspensivo nas hipóteses legais. Se o recurso for negado, a licitação prossegue com o próximo classificado, após a homologação (ato da autoridade que confirma a regularidade do procedimento).