Sazonalidade das compras públicas: por que o 2º semestre concentra empenhos e editais
Por que os empenhos e editais de compras públicas se concentram no segundo semestre? Saiba como o ciclo orçamentário e a Lei 14.133 impactam a sazonalidade.
As compras públicas no Brasil seguem um padrão sazonal bem definido: a maior parte dos empenhos ocorre no segundo semestre do ano fiscal. Esse fenômeno decorre do ciclo orçamentário federal, que comprime a execução das despesas nos meses finais do exercício, gerando concentração de editais, pressão sobre fornecedores e um volume elevado de restos a pagar.
Por que o ciclo orçamentário concentra empenhos no segundo semestre
O orçamento público brasileiro segue o ano civil – de 1º de janeiro a 31 de dezembro. Créditos orçamentários não utilizados até o fechamento do exercício não podem, em regra, ser transferidos para o ano seguinte. Segundo a Execução da despesa pública, isso força os gestores a acelerar a emissão de empenhos no segundo semestre para não perder os recursos. Além disso, a aprovação tardia da Lei Orçamentária Anual (LOA) – muitas vezes após março – comprime ainda mais o calendário de contratações. Na prática, os órgãos têm menos tempo para planejar e executar, o que empurra a maior parte dos processos licitatórios para o segundo semestre.
| Período | Característica comum |
|---|---|
| 1º semestre | Planejamento, aprovação orçamentária, elaboração de editais |
| 2º semestre | Concentração de empenhos, licitações aceleradas, risco de restos a pagar |
Quais desafios o planejamento enfrenta para evitar compras de última hora?
A Lei nº 14.133/2021 instituiu o Plano de Contratações Anual (PCA) como instrumento para organizar as aquisições e evitar a sazonalidade. Na teoria, o PCA permite que os órgãos mapeiem necessidades e programem licitações ao longo do ano. Na prática, a dependência de emendas parlamentares e de liberações imprevisíveis de recursos dificulta o alinhamento entre planejamento e execução. Quando os recursos são liberados tardiamente, o gestor precisa empenhar rapidamente para garantir a verba – mesmo que a contratação efetiva ocorra apenas no exercício seguinte. Isso gera um ciclo vicioso: compras mal planejadas, fornecedores sobrecarregados e aumento dos restos a pagar.
Como mitigar a sazonalidade na prática
Para o gestor público, algumas ações concretas ajudam a reduzir a concentração de empenhos no segundo semestre:
- Elabore o PCA até o fim do primeiro trimestre. Quanto antes o plano estiver pronto, mais cedo as licitações podem ser lançadas. O PCA deve considerar os prazos de cada modalidade – um pregão eletrônico leva em média 60 a 90 dias entre publicação e homologação.
- Monitore as emendas parlamentares com a assessoria orçamentária. Muitas liberações ocorrem entre agosto e outubro. Saber antecipadamente quais emendas serão pagas permite planejar a contratação antes da liberação efetiva.
- Priorize contratações de alto valor no primeiro trimestre. Obras e serviços complexos exigem projeto básico, licenciamento e estudos técnicos. Iniciá-los cedo evita a corrida de final de ano.
Quais impactos a sazonalidade gera no mercado e no controle?
A concentração de empenhos no final do ano sobrecarrega a capacidade dos fornecedores e a força de trabalho dos órgãos públicos. Os prazos de entrega se apertam, a qualidade das propostas pode cair e os preços tendem a subir pela alta demanda. No plano orçamentário, a ineficiência na conversão de recursos em entregas físicas gera um volume expressivo de restos a pagar – despesas empenhadas mas não pagas até o fim do exercício. O artigo da PGE/SP analisa como esse fenômeno se repete anualmente. O TCU, por sua vez, aponta a baixa capacidade de execução em projetos complexos como um desafio persistente – o Novo PAC, por exemplo, teve metas não cumpridas em 2025, conforme relatório do tribunal.
Perguntas frequentes
O que são restos a pagar?
Restos a pagar são despesas empenhadas dentro do exercício financeiro mas não pagas até 31 de dezembro. Eles podem ser processados (quando o serviço foi prestado ou o bem entregue) ou não processados (quando o empenho foi emitido mas a entrega ainda não ocorreu). A sazonalidade aumenta os restos a pagar não processados, pois os empenhos são feitos às pressas.
Como o PCA pode reduzir a sazonalidade?
O Plano de Contratações Anual (PCA) obriga os órgãos a prever todas as aquisições do ano com antecedência. Se bem executado, distribui as licitações ao longo dos 12 meses, evitando o acúmulo no segundo semestre. Na prática, porém, sua eficácia depende da previsibilidade orçamentária – que ainda é baixa.
A sazonalidade afeta todos os entes igualmente?
Não. Estados e municípios com orçamentos mais rígidos tendem a sofrer mais, pois dependem de repasses federais e de emendas parlamentares. Grandes órgãos federais, como ministérios, têm maior estrutura de planejamento e conseguem distribuir melhor as compras – mas ainda assim a concentração no segundo semestre é regra geral.
Quais as consequências para os fornecedores?
Fornecedores enfrentam pico de demandas no último trimestre, com prazos curtos para entrega e maior concorrência. Isso pode elevar custos operacionais e reduzir a qualidade dos serviços. Empresas que participam de licitações precisam se planejar para atender a esse ciclo.
O que o TCU recomenda para mitigar a sazonalidade?
O TCU recomenda aprimorar o planejamento orçamentário, execução tempestiva dos recursos e maior transparência na liberação de emendas. A adoção de sistemas eletrônicos e o uso intensivo do PCA são instrumentos apontados para reduzir a concentração de empenhos no final do ano.