TCU decide que garantia de proposta deve ser exigida antes da fase de lances

O Acórdão 1128/2026-Plenário do Tribunal de Contas da União consolidou o entendimento de que a garantia de proposta deve ser exigida antes da fase competitiva da licitação, como condição para cadastramento no sistema eletrônico. A decisão, sob relatoria do Ministro Benjamin Zymler, fundamenta-se na Lei nº 14.133/2021 como instrumento de gestão de riscos e visa garantir a seriedade das ofertas.

Por que o TCU considerou válida a exigência prévia de garantia de proposta?

A garantia de proposta, prevista no art. 58 da Lei 14.133/2021, é um requisito de pré-habilitação que assegura que o licitante tem real interesse e capacidade de contratar. O TCU entende que exigi-la antes da disputa — no momento do cadastramento eletrônico — é legítimo e proporcional, pois evita a participação de empresas que abandonariam o certame sem consequências financeiras. A decisão reforça que a garantia não é mera formalidade, mas mecanismo de gestão de riscos.

Para o gestor público, a exigência deve ser motivada tecnicamente, considerando a complexidade e o valor da contratação. O TCU recomendou ajustes no portal Compras.gov.br para viabilizar a cobrança antes do cadastramento das propostas.

Qual a finalidade dissuasória e o momento correto da exigência?

A garantia de proposta tem função dissuasória: desestimula licitantes sem capacidade real a participar apenas para causar embaraços ou obter vantagens indevidas. Exigir a garantia antes da fase de lances — e não após a classificação — preserva esse efeito. Se a garantia fosse exigida só depois, o licitante desistente simplesmente abandonaria a disputa sem custo, anulando o filtro pretendido pela lei.

Segundo o TCU, a postergação eliminaria o caráter dissuasório. Por isso, a garantia deve ser condição para o envio da proposta ou para o cadastramento no sistema, conforme definido no edital.

Como o gestor público deve motivar a exigência no edital?

A exigência de garantia de proposta não é automática. O art. 58 determina que o edital pode exigi-la, mas o gestor precisa demonstrar a necessidade com base na complexidade do objeto e no risco de desistência. A motivação deve ser proporcional — por exemplo, em contratações de alto valor ou com prazo apertado, a garantia se justifica plenamente. Em compras simples e de baixo custo, a exigência pode ser dispensada.

O TCU, no acórdão, orientou que a Administração avalie o risco caso a caso e documente a decisão no processo. Além disso, recomendou que o sistema eletrônico permita a exigência operacional antes do cadastramento, o que ainda demanda ajustes no Compras.gov.br.

Quais os limites legais da garantia de proposta?

O valor da garantia de proposta não pode exceder 1% do valor estimado da contratação. Em casos excepcionais, esse limite pode ser ampliado, desde que justificado tecnicamente. As modalidades aceitas são as mesmas previstas no art. 96: caução em dinheiro, títulos da dívida pública, seguro-garantia ou fiança bancária.

A devolução da garantia deve ocorrer em até 10 dias úteis após a assinatura do contrato ou a declaração de fracasso da licitação. Já a garantia de execução contratual (arts. 96-97) é diferente: exige-se após a assinatura do contrato e pode chegar a 5% do valor contratado (ou até 10% em obras). São instrumentos distintos com finalidades próprias.

Como a garantia de proposta impacta o fluxo de caixa de PMEs?

Para micro e pequenas empresas, a exigência de garantia de proposta representa um custo financeiro imediato. Embora o limite de 1% seja baixo, o valor precisa ser imobilizado até a devolução — o que pode apertar o capital de giro. Empresas que participam de múltiplas licitações simultâneas precisam planejar o fluxo para não comprometer outras operações.

Uma dica prática: utilizar seguro-garantia ou fiança bancária em vez de caução em dinheiro preserva o caixa. O SICAF permite que a empresa apresente esses documentos eletronicamente.

Perguntas frequentes

A garantia de proposta pode ser exigida em qualquer modalidade de licitação?

Sim. O art. 58 da Lei 14.133/2021 não restringe a modalidade — pode ser exigida em pregão, concorrência, diálogo competitivo, concurso ou leilão. A decisão deve ser motivada no edital.

Qual a diferença entre garantia de proposta e garantia de execução?

A garantia de proposta é exigida antes da fase competitiva e serve para assegurar a seriedade do licitante. A garantia de execução (arts. 96-97) é exigida após a assinatura do contrato e garante o cumprimento das obrigações contratuais, podendo chegar a 10% do valor.

O que acontece se o licitante vencedor não assinar o contrato?

Se o licitante desistir após a adjudicação, a garantia de proposta é executada pela Administração, que fica com o valor como indenização pelo prejuízo e pelo retrabalho.

A garantia de proposta é devolvida para os licitantes não vencedores?

Sim. A devolução deve ocorrer em até 10 dias úteis após a assinatura do contrato com o vencedor ou após a declaração de fracasso da licitação, independentemente de solicitação.

Quem define se a garantia será exigida?

O gestor público responsável pela licitação. A decisão deve constar no edital e ser motivada com base na complexidade do objeto e no risco de desistência, conforme orientação do TCU.