Terceirização em licitações: o novo teste da atividade fim após o Acórdão 987/2026 do TCU

O Acórdão 987/2026 do TCU estabelece um novo critério para a legalidade da terceirização na administração pública: a atividade contratada não pode coincidir com atribuição privativa de cargo público, independentemente da existência de subordinação direta. Em síntese, o acórdão determina que a legalidade da terceirização não depende apenas da ausência de subordinação direta entre terceirizados e servidores, mas principalmente se a atividade contratada é atribuição privativa de cargo do órgão contratante. Essa nova interpretação impacta diretamente a estruturação de editais e contratos.

Como o Acórdão 987/2026 do TCU redefine o teste da terceirização?

O antigo entendimento focava na existência de subordinação direta entre o profissional terceirizado e o servidor público. Se não houvesse subordinação, a terceirização era considerada lícita. O Acórdão 987/2026 do TCU amplia esse teste: agora, mesmo sem subordinação direta, a terceirização é vedada se houver superposição de funções entre terceirizados e cargos públicos. Essa vedação significa que o órgão não pode contratar serviço terceirizado para executar atividade que seja atribuição privativa de cargo efetivo ou comissionado, independentemente de haver hierarquia.

A superposição de funções viola o art. 37, inciso II, da Constituição Federal, que exige concurso público para investidura em cargo ou emprego público. O TCU entende que, se um terceirizado executa tarefa idêntica ou essencialmente igual à de um servidor, há burla ao princípio constitucional. Por exemplo, se a administração contrata uma empresa para realizar análise técnica de projetos que também é função de analistas do quadro, a contratação é irregular.

Por que o foco mudou de mão de obra para resultados?

O Acórdão 987/2026 do TCU também reforça que os contratos de terceirização devem ser estruturados com foco em entregas e resultados, não na disponibilização de mão de obra. A simples insuficiência de pessoal efetivo não autoriza a terceirização de atividades finalísticas. A administração deve dimensionar seu quadro de servidores de acordo com a demanda, e a terceirização deve ser exceção para atividades acessórias ou especializadas.

Essa abordagem está alinhada com a Lei 14.133/2021, que prioriza a contratação por resultado em detrimento da alocação de pessoal. O artigo 18 da lei estabelece que a fase preparatória da licitação deve conter a justificativa da necessidade da contratação e a demonstração de que a atividade não pode ser desempenhada pelo quadro próprio. Se o órgão não comprovar que a função não é privativa de cargo efetivo, a contratação pode ser anulada.

Como planejar contratos em conformidade com a nova jurisprudência?

Para evitar apontamentos do TCU, o planejamento contratual deve assegurar a segregação de funções e demonstrar que a atividade terceirizada não coincide com atribuições de cargos públicos. O artigo 40 da Lei 14.133/2021 exige que o termo de referência ou projeto básico especifique o objeto de forma clara, com critérios de aceitação e prazos. A identidade de categoria profissional entre terceirizados e servidores não configura, isoladamente, irregularidade – o que importa é se as funções efetivamente se superpõem.

O Decreto 9.507/2018, que regulamenta a terceirização na administração pública federal, já vedava a contratação de serviços para atividades que demandam concurso público. O Acórdão 987/2026 do TCU reforça essa vedação e estende o entendimento para estados e municípios, que devem observar o mesmo princípio. Na prática, o gestor deve mapear as atribuições dos cargos existentes e comparar com os serviços a serem contratados, justificando por que a atividade é acessória ou não privativa.

Teste antigo (subordinação direta)	Novo teste (Acórdão 987/2026)
Verificava se o terceirizado recebe ordens diretas de servidor público.	Verifica se há superposição de funções entre terceirizado e cargo público.
Se não há subordinação, a terceirização é lícita.	Mesmo sem subordinação, é ilícita se a atividade for privativa de cargo.
Foco na estrutura de comando.	Foco no conteúdo da atividade.

O que gestores públicos devem fazer na prática?

Gestores devem revisar editais de licitação, especialmente para serviços contínuos como limpeza, vigilância e manutenção. A ausência de justificativa técnica robusta pode levar à anulação de certames. O planejamento deve incluir: (a) identificação de todas as atividades do serviço; (b) comparação com as atribuições dos cargos do órgão; (c) justificativa de que, se houver sobreposição, a atividade não é privativa ou pode ser delegada por lei.

A decisão do TCU serve como referência nacional para segurança jurídica das contratações. Embora ainda caiba recurso, a jurisprudência já está sendo aplicada em auditorias e pode impactar contratos em andamento. Recomenda-se a realização de checklist de conformidade antes da publicação do edital.

Veredito prático: O Acórdão 987/2026 do TCU inverte o ônus probatório – agora cabe ao gestor demonstrar que a atividade terceirizada não é atribuição de cargo público, sob pena de nulidade.

Perguntas frequentes

O que diz o Acórdão 987/2026 do TCU?

O acórdão estabelece que a terceirização na administração pública é ilícita quando há superposição de funções entre o profissional terceirizado e as atribuições de cargo público efetivo ou comissionado, independentemente de subordinação direta. Viola o art. 37, II, da Constituição.

Qual a diferença entre atividade fim e atividade meio neste contexto?

Atividade fim é o núcleo da missão institucional do órgão (ex.: fiscalizar, julgar, atender). Atividade meio é acessória (ex.: limpeza, vigilância). Pela nova interpretação, mesmo atividades meio podem ser irregulares se coincidirem com atribuições de cargos existentes.

Este acórdão se aplica a estados e municípios?

Sim. O entendimento do TCU tem efeito vinculante para a administração federal e é adotado como referência por Tribunais de Contas estaduais e municipais. Cada ente deve aplicar o mesmo princípio.

Contratos de terceirização firmados antes do acórdão precisam ser revistos?

Sim, principalmente os contratos de serviços contínuos. O TCU pode apontar irregularidades em auditorias. Recomenda-se renegociação ou rescisão amigável se o serviço coincidir com cargo público.

Como evitar irregularidades na terceirização?

Mapeie cargos e suas atribuições, compare com o escopo do contrato, e justifique formalmente a inexistência de superposição. Inclua cláusula de segregação de funções no edital.